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多层次解决“走出去”企业税收争议

刘诚宏 朱玉杰 王坤 孙文胜  

我国“走出去”企业在境外遇到涉及其重大利益的税收争议事项都可以启动相互协商程序。然而,实践中真正愿意启动该程序的企业并不多。解决“走出去”企业遇到的税收纠纷等问题,根本上还是需要通过国家层面平等对话协商来维护权益。建议在法律层面完善税收相互协商制度,建立专门机构,完善多层次的税收协定框架,探索构建“国家—企业—国家”三方参与的直接对话磋商机制。

随着“一带一路”倡议的提出,我国企业的投资活动范围不断扩大,“走出去”企业遇到的各类涉税分歧和争议也在不断增加。然而,由于我国税收争议解决机制不健全,企业在“走出去”过程中遇到的税收争议难以得到及时、有效的解决,在一定程度上阻碍了企业“走出去”的步伐,也在一定程度上影响了企业的盈利水平。因此,有必要研究“走出去”企业税收争议解决机制问题。

当前“走出去”企业发生税收争议的原因

据天津市税务部门统计,截至2017年底,天津市实际“走出去”企业为196户,其主要形式为对外直接股权投资和对外承包工程。这196户“走出去”企业在境外共投资750户企业,比2016年增加了120户,同比增长19%。天津市“走出去”企业与我国境外投资整体趋势保持一致,2016年较以前年度增幅较大,2017年以来保持平稳增长。

“走出去”企业发生税收争议的主要原因:一是境外税收信息的不对称,导致企业境外投资税收风险增加。一方面,由于其他国家税收法规及征管环境与我国存在较大差异,投资者本身对境外税收信息了解不足;另一方面,“一带一路”沿线国家大部分属于新兴经济体和发展中国家,存在税收制度不完善、管理不规范、行政透明度不高等问题,企业在东道国容易受到税收歧视或不公平待遇。

二是不熟悉国际惯例,面临关联企业转让定价风险。“走出去”企业取得跨国所得,涉及跨国所得在不同税收管辖权国家间的分配。目前各国税务当局都非常关注跨国公司转让定价税收管理,特别是自税基侵蚀和利润转移(BEPS)行动计划发布以来,各国纷纷采取措施推进BEPS成果的实施,“走出去”企业面临各国反避税调查的风险增大。

“走出去”企业税收争议解决机制存在的问题

“走出去”企业申请相互协商程序解决税收争议的比例较低。根据《国家税务总局关于发布〈税收协定相互协商程序实施办法〉的公告》(国家税务总局公告2013年第56号),我国“走出去”企业在境外遇到涉及其重大利益的税收争议事项都可以启动相互协商程序。然而,实践中真正愿意启动该程序的企业并不多。据一定范围内的“走出去”企业问卷调查结果,绝大多数“走出去”企业都会遇到税收难题,但是选择愿意告知主管税务机关并层报国家税务总局解决的只占调查企业的11%,而实践中提起相互协商程序的比例相当低。究其原因主要是企业对相互协商程序不了解、对协商结果的信心不足。

缺乏信息披露的法定和激励机制。相互协商程序作用的发挥,是以税务机关及时、准确获取企业涉税诉求为前提的,一旦企业不愿意向税务机关充分表达涉税诉求,这一重要的制度安排很难显示其价值。由于协商程序不是在纳税人和税务机关之间进行的,而是在协定国主管当局之间开展。因此,除非受到相关主管当局的邀请,纳税人通常不能参与到相互协商程序的谈判中。多数时候,涉及的案情比较复杂,会涉及争议发生地的税收法规、税收协定中的概念以及有争议的税务问题。如果纳税人能对案件事实进行全面的披露汇报,并且从技术角度提出有力的抗辩说明,则可以促进主管税务机关对整个案件的理解,从而使相互协商程序的谈判更加高效和公平。

缺乏专门的组织机构。解决“走出去”企业遇到的税收纠纷等问题,根本上还是需要通过国家层面平等对话协商来维护权益,受目前我国国际税收管理机构层级、人员配置及水平的限制,税收协定的相互协商程序的执行效率比较低。往往是已经受理的申请不能及时启动,解决税收争议的时间成本和经营成本都比较高,企业损失的税收利益得不到及时有效的救济和补偿。事实上,许多发展中国家在相互协商程序案件中也面临同样的困难。

解决税收争议的制度安排相对单一。“走出去”企业解决税收争议的主要渠道有三个:一是直接与投资国税务当局沟通解决;二是聘请中介机构协助解决;三是申请启动相互协商程序解决。在上述解决途径中,官方的主要制度安排只有一个,即相互协商程序,而“走出去”企业往往把官方解决渠道视为“最后一线希望”,如果官方的制度安排选项较少,特别是在整体效率不高的情况下,能够解决企业实际问题的通道就变得非常窄。

相互协商程序本身的局限性。首先,对在2年期限内未能解决的争议没有提出具体有效的解决措施。OECD (经济合作与发展组织)于2007 年制定的《关于有效相互协商程序指南草案》规定相互协商程序的时间期限为2年,自相互协商程序请求受理之日起。如果出现2年内未能解决的情形,相互协商程序并没有规定具体措施,只是建议税务主管当局全面审查案情后,经过相互协商确定一个合理的宽限期以寻求一个协商一致的解决措施。其次,纳税人举证困难。在提交相互协商程序请求时,纳税人负有举证责任,而实践中,这方面的证据往往由税务机关控制,纳税人难以获得,尤其是在一些政务相对不公开的国家,这种情况更加明显。

“一带一路”沿线国家的双边税收协定存在不足。截至2018年6月,我国与“一带一路”沿线64个国家中的54个国家签订了双边税收协定。从双边税收协定签订的时间来看,大部分税收协定缔结于二十世纪八九十年代,内容上主要关注避免双重征税和防止逃税,多属于传统互惠原则基础上的税收协定,与近年来国际税收协定呈现的区域性多边化、最惠国待遇条款和国际税收争议仲裁条款的引入等趋势不相适应。

建立税收争议解决机制的思路

在法律和机制层面完善税收相互协商制度。一是在税收协定中表明协商案件适用仲裁的税收立场。将部分税收管辖权(2年以上的争议案件)让渡于国际仲裁机构,既是发达国家的成熟做法,也是我国融入国际规则的有益尝试。

二是税收征管法应赋予税务机关必要的税收争议事项裁定权限,明确事先裁定的法律地位。事先裁定制度能够提供税法适用的确定性,在这方面企业有着广泛的客观需求。可以考虑建立若干隶属于国家税务总局争议解决中心的裁定办公室,但不宜多。

三是向与我国经济交往活动比较多的国家派驻税务参赞。截至2017年上半年,我国已在17个国家派出驻外税务官,与当地主管税务当局建立起互信与交流渠道,统一协调中国企业境外投资涉税事宜。

四是在税收法律和相关的制度设计上,规定“走出去”企业遇到境外税收争议应及时报告,并采取必要的激励措施,促进和鼓励更多的企业选择主动披露税收争议的具体事项和背景。这不仅有利于税务机关获取更多的有效信息,及时化解企业税务风险,也有利于维护国家税收主权。

建立专门机构。为提高解决税收争议事项的效率,建议在国家税务总局层面成立跨境税收争议解决委员会(或“一带一路”税收争议解决中心),“走出去”企业遇到税收争议需要裁决或寻求国家税务总局支援的,可以由这个专门委员会在法律框架下统筹处理。负责及时处理争议案件,开展税收国际协调问题的专项研究;废止过期法规,完善争议条款,以增强税收法律法规的前瞻性、确定性和可操作性,减少争议产生的空间。

同时,进一步健全国家税务总局、省、市税务机关三级联动的“一带一路”税收协作交流机制,制定跨境贸易和投资税收争端解决的流程及规则。税务机关特别是省级税务机关应在税收救济过程中发挥重要作用,形成上下通达、多部门协同的税收救济渠道。

不断健全和完善多层次的税收协定框架。加快与“一带一路”沿线国家谈签税收协定的进程,对于早年签署的税收协定,也要积极推动修订,进一步降低“走出去”企业在东道国的税收负担,并完善税收协定中的纳税人权益保护机制。如果能够谈签多边形式的税收协定,将对完善我国税收协定框架、促进“一带一路”税收协调发挥重要作用。

全面拓展解决国际税收争议的内容和空间。考虑到我国在国际税收方面的人力和物力投入有限,建议要有选择、有重点、分阶段地参与协作项目。构建区域税收争议解决机制,可借鉴欧盟税收协调的经验,首先在中国—东盟范围内试点制定关于税收争议解决法律框架,为开展后续的税收协调工作提供法律依据。

推动形成常态化、持续化和多层次的税收合作机制。针对海外投资者遭遇税收歧视、产生税收争议概率有所上升的问题,各国应联合建立更为高效的国际税收争议解决机制,探索构建“国家—企业—国家”三方参与的直接对话磋商机制,减少和消除争议信息层层传递、磋商申请层层递交带来的效率低下的弊端。应进一步发挥双边、多边税收预约定价安排的作用,积极帮助企业利用这一手段规避未来可能被对方国家调查处罚的风险。

税务机关有针对性地加强宣传和服务。加大相互协商程序的宣传力度,鼓励“走出去”企业主动提请启动税收协商程序,及时通过官方的正式渠道维护自身的税收利益;开通税务纠纷受理专门通道,缩短双边税收协商的时间;适当总结公开典型协商案件,便于“走出去”企业在东道国遇到类似税收争议可以借鉴。

(作者单位:国家税务总局天津市税务局)

编辑:佟玉兴

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