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稽查行使税收核定权有什么风险?

胡燕  

针对擅自销毁账簿或者拒不提供纳税资料、账目混乱等六种法定情形,税收征管法赋予了税务机关核定有关纳税人应纳税额的权力。税务稽查部门在执法实践中经常遇到账外经营、偷逃税等违法行为,较多地使用了这一权力。由于多种因素,税务稽查部门行使税收核定权引来一些争议,面临执法风险。这需要从完善法律制度层面寻求解决。

几大争议问题

梳理来看,目前税务稽查部门行使税收核定权主要引来以下争议:

主体授权不明之争。税收核定权基于税收征管法第三十五条授权。该法条规定,纳税人有下列情形之一的,税务机关有权核定其应纳税额:(一)依照法律、行政法规的规定可以不设置账簿的;(二)依照法律、行政法规的规定应当设置账簿但未设置的;(三)擅自销毁账簿或者拒不提供纳税资料的;(四)虽设置账簿,但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全,难以查账的;(五)发生纳税义务,未按照规定的期限办理纳税申报,经税务机关责令限期申报,逾期仍不申报的;(六)纳税人申报的计税依据明显偏低,又无正当理由的。税收征管法第十四条规定,本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。税收征管法实施细则第九条规定,税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构,是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。可见,稽查局作为按照国务院规定设立并向社会公告的税务机构,行使税收核定权源于税收征管法第十四条和该法实施细则第九条规定的推理。稽查实践中,有执法人员认为基于这种推理行使税收核定权存在风险。

核定方法标准不明之争。税收征管法实施细则第四十七条规定,纳税人有税收征管法第三十五条或者第三十七条所列情形之一的,税务机关有权采用下列任何一种方法核定其应纳税额:(一)参照当地同类行业或者类似行业中经营规模和收入水平相近的纳税人的税负水平核定;(二)按照营业收入或者成本加合理的费用和利润的方法核定;(三)按照耗用的原材料、燃料、动力等推算或者测算核定;(四)按照其他合理方法核定。据此,税收核定的方法可以自由选择,而且可以“按照其他合理方法核定”。有人认为,这会导致执法实践中自由裁量权过大,加上授权不明确,裁量差异也很大,不利于税负公平,易引起争议。

案件定性之争。稽查行使税收核定权大多在查处偷逃税案件时。实践中,偷逃税本就是当事人故意为之,且多发生于账务不健全的纳税人,对这类纳税人核定税收,往往会导致“认定纳税人存在偷逃税行为容易,查清其收入、成本等涉税要素阻力较大”的局面。由于核定的税收不是直接充分的证据,带有一定的推理性,有人认为以此来定性偷逃税案件,有违税权法定原则。

处理处罚之争。税收征管法只明确了税务机关的税收核定权,对核定的税款如何加收滞纳金和处罚则没有明确规定。基于此,实践中,稽查人员涉及有关处理处罚操作时,执法风险高。最高人民法院对广州德发案的最终判决,从司法判例角度也表明了这种风险。

移送司法之争。偷逃税案件,涉嫌犯罪的要依法移送司法机关。由于刑法的证据标准要求排除一切合理怀疑,如果税务稽查部门是依据具有推理性的核定税款对案件定性并将案件移送司法机关,难以依法追究当事人的刑事责任。

完善核定制度

防范稽查执法中存在的这些风险,迫切需要进一步完善税收核定法律制度,推进税收法治进程,落实税权法定原则。在当前形势下,笔者建议尽快完善有关规定。

明确核定主体授权。在税收征管法及其实施细则的授权下,进一步明确稽查局作为查处税收违法行为的职能部门,有行使税收核定权的主体资格。

限制税收核定自由裁量权。明晰适用税收核定的范围,细化采取核定方法适用的条件,明确核定的方法和程序;运用大数据技术采集行业、规模等指标,建立税收核定模型库,压缩税收核定自由裁量的空间。

建立特别税收核定程序。实行说明理由制度,在核定税收前,需告知纳税人核定税收的法律依据、事实依据、参照的标准和拟作出的核定决定等内容,保障纳税人的知悉权和陈述申辩权;建立“核定税款无需缴纳或提供担保,纳税人即可直接提起复议”的特别救济程序制度,充分保障纳税人的合法权益。

规定稽查适用税收核定权的特别标准。规定限制稽查适用税收核定权的条件和范围。稽查执法行使税收核定权,至少需要满足以下条件:因为纳税人的原因致使税款无法查清,稽查执法人员已经查明了部分事实,必须依据法定的程序、运用法定的规则和方法作出合理的核定。

(作者:第四批全国税务领军人才、国家税务总局玉溪市税务局公职律师)

编辑:佟玉兴

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