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税务公安都立案 行政处罚该咋办?


王海涛

对于A市某税务局稽查局来说,近期收到的一份法院判决让其陷入深深的反思之中。

事起两年多前的行政处罚

2015年11月,经营药业生意的甲公司因涉嫌虚开增值税专用发票进入A市国税局稽查局和A市公安局的视线。2015年11月24日,A市公安局书面向A市国税局告知,该案符合刑事立案条件,决定立案。A市国税局稽查局继续对该公司进行调查。

经过一段时间的调查后,稽查人员认为该公司涉嫌犯虚开增值税专用发票罪,于2016年4月25日将调查材料移送公安机关。4天后,A市国税局稽查局对甲公司作出了行政处罚决定:依据发票管理办法第三十七条规定,对甲公司虚开发票的行为处50万元罚款。此时,公安机关对该案仍处在刑事侦查阶段。

甲公司不服此行政处罚决定,于2016年6月20日向A市中级人民法院提起行政诉讼,要求撤销该处罚决定。

一审法院审理认为,针对甲公司涉嫌虚开增值税专用发票,A市公安局已于2015年11月24日立案并书面告知了A市国税局。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)第三条和第十条规定:行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送。行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件,应当依法作出处理;其中,依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的,应当依法实施行政处罚。另外,行政处罚法第七条第二款规定:违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。根据这些规定,本案中稽查局应依照法定程序,等待司法机关的处理结果,再决定是否对甲公司作出行政处罚,但稽查局在司法机关对甲公司未作出最后处理之前就对该公司作出了行政处罚。该行政行为违反了上述规定,属于处罚程序违法,依法应予以撤销。一审法院判决撤销被告稽查局作出的原处罚决定。

被告稽查局不服一审判决,以一审判决认定事实不清、适用法律错误、没有综合考虑本案的特殊性为由,向省高级人民法院提起了上诉。理由是:一是A市国税局和稽查局分属不同的执法主体;二是公安局告知对本案立案的对象是A市国税局,并非上诉人;三是一审判决认定上诉人知道公安机关对被上诉人涉嫌虚开增值税专用发票一案进行了立案侦查,缺乏书证。为此,请求二审法院撤销一审法院判决。

二审法院经过审查认为,本案的争议焦点是:一审法院判决认定上诉人在公安机关立案后对被上诉人作出行政处罚属于程序违法是否正确。行政处罚法第二十八条规定:“违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”根据上述规定,对同一违法犯罪行为,原则上只能给予一次人身罚或者财产罚,不能重复适用。根据国务院令第310号文件第三条、第五条、第八条、第十一条规定,如果违法行为已构成犯罪,行政机关不得以行政处罚代替刑事处罚。对当事人的违法行为如何处理,首先应确定其行为的法律性质。如其行为构成犯罪,应由司法机关追究其刑事责任,税务机关作为行政机关对该案不具有管辖权;如其行为系一般行政违法,则应由税务机关依法处理,追究其行政违法责任,予以行政处罚。

因此,上诉人在公安局立案后,应等待司法机关作出处理,如司法机关认定被上诉人的行为构成犯罪并对其处以刑罚,上诉人就不应再作行政处罚。税务行政处罚措施被刑罚规定的刑罚措施所吸收,行政处罚与刑罚不应并列适用。如被上诉人的行为不构成犯罪,依照规定,公安机关应将案件移交税务机关,税务机关才可追究被上诉人的行政责任,给予行政处罚。本案中,上诉人在公安机关立案后尚未作出最后处理的情况下对被上诉人作出行政处罚,违反了上述规定。一审判决以其程序违法为由予以撤销,并无不当。

2018年5月底,省高级人民法院作出维持原判的二审判决。

此案对稽查执法发出了警醒

查办涉嫌犯罪的税收违法案件往往困难重重,本案中,税务稽查部门没有在案件检查方面被难倒,却在行政处罚方面由于不注意法定程序,经历了长达两年多的行政诉讼,牵扯了大量精力,承受了巨大压力,最终还以败诉收场。教训可谓深刻。这也给税务机关以后查处类似案件敲响了警钟,激发了深入思考。

我们知道,《中共中央办公厅 国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》(中办发〔2011〕8号)规定:“行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的,应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院;未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。”显然,对于涉税案件,如果违法行为已构成犯罪,必须依法向公安机关移送。在司法机关对该违法犯罪行为作出最后处理之前,行政机关如在向公安机关移送之前未作出行政处罚的,则不再针对同一违法行为作出该类行政处罚,否则就会构成程序违法。所以,对于公安机关已经立案的涉税案件,税务机关就不能再对其先行进行行政处罚。

对此类案件如何作税务处理

对于此类案件,除了税务行政处罚,还涉及税务行政处理,那么有关税务处理是怎样规定的呢?据笔者了解,目前有司法解释和行政法规对此予以明确。《最高人民检察院、最高人民法院、国家税务局关于办理偷税抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》(高检会〔1991〕31号)规定:“根据《刑法》第一百二十一条规定的精神,偷税、抗税构成犯罪的,应当按照税收法规补税。这部分税款属于国家应征税款的一部分,对其处理不能按一般赃款对待,不宜由人民检察院或者人民法院追缴后直接上交地方财政,应当由税务机关依法征收,并办理上交国库手续。”(此规定颁布时,涉税犯罪案件由检察机关管辖。)

根据这一规定,涉税案件移送公安机关之后,税务机关仍可对纳税人下达税务处理决定,追缴税款和滞纳金。

不过,国务院令第310号文件也有规定:“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件,应当依法作出处理。”据此,反过来理解,行政执法机关对公安机关已经立案的案件,就不能随便处置,毕竟司法程序优于行政程序。可见,该规定似乎又否定了高检会〔1991〕31号文件的精神。

那么,司法解释高检会〔1991〕31号文件和行政法规国务院令第310号文件,哪个效力更高呢?一般认为,司法解释的效力源于宪法和法律,行政法规的效力等级低于宪法和法律。二者的效力比较接近,但到底哪个效力更高,众说纷纭。据笔者了解,目前法律、行政法规对此没有进一步明确,这也是导致目前涉税犯罪案件行政诉讼频发的一个原因。

为此,笔者建议上级主管部门,尽快完善有关涉税犯罪移送的税务处理规定,确保基层税务机关有法可依,减少执法风险。


编辑:解晓冬

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