首页 > 财税理论 > 专家观点

中国特色三层次“服务税收观”及其运用

邓力平

在一路走来的中国特色社会主义税收实践中,“纳税服务”“税收服务”“服务税收”等概念已为大家所熟悉并交互使用,其对应的实践已成为中国税务人的亮丽名片与优势所在。实践发展呼唤着理论突破,多年来中国税收理论工作者已对纳税服务的理论依据特别是其中国化内涵做了许多探讨,取得了不少共识。从鲜明提出坚持依法治税、优化服务税收观点到构建具有服务保障的征管体系,笔者也参与了对中国特色社会主义服务税收理论的研究工作,始终跟随着中国特色税收发展进程而探索。

在今天的时点上,对应新时代新征程的期待,我们对于中国特色服务税收的认识还要深化。笔者认为,多年强调的依法征管与纳税服务的辩证关系并没有完整地构成中国特色的“服务税收观”,税务部门向纳税人提供的各种服务并不能完全等同于税收服务社会、服务经济、服务大局的所有内容,我们不能仅仅从市场经济一般要求来看待纳税服务的共性,更应看到新时代中国服务税收的制度特征与时代要求。提出这些问题也是要回应实践中存在的一些困惑。例如,我们多年坚持依法征管第一性、纳税服务第二性的观点,这作为一般判断是正确的,但对于中国税务部门这些年承担的收入征管以外的很多工作,对于“立足税收、走出税收”的很多做法,对于“围绕中心、服务大局”的很多举措来说,显然不能完全涵盖于“纳税服务”概念之中,更不能简单地认为只是从属于“依法征管“的“纳税服务”范畴。基于此,笔者尝试将事实上已在运用的中国特色服务税收分为依次递进的三个层次,一是“纳税服务”,二是“税收服务”,三是“服务”,即在原有的依法征管与纳税服务的关系上,增加后面两个层面的理解,从而形成完整的中国特色“服务税收观”,以突出新时代中国服务税收应该具有的“三层次”之新定位。

第一层次是“纳税服务”,讨论的是依法征管与纳税服务的关系。这是完全对应于税收征管中对纳税人的涉税服务,是税收征纳关系的基本范畴,也是大家已有共识的。作为对“三层次”理论体系完整性的把握,笔者在这里简要归纳多年的基本观点,一是要在市场经济条件下从国家税收与公共税收、权利税收与服务税收辩证观的基础上看待依法征管与纳税服务的关系。二是要始终坚持依法治税(依法征管)是第一性的,是基础、是前提、是目的;纳税服务从来都是第二性的,是手段、是工具。三是这一判定的理论依据就是市场经济条件下对税收无偿性之“个体无偿”与“整体有偿”结合的理解。“个体无偿”强调的是纳税人个体缴纳税负的多少和其从政府提供公共产品中获取收益的大小,不存在对应补偿关系。但当我们把纳税人作为整体来看待,当市场为主配置资源而政府必须更好发挥作用的时候,的确存在着纳税人缴纳税款越多,政府应该提供更多更好公共产品的要求,这就是“整体有偿”的含义。简言之,“个体无偿”决定了“依法治税”,而“整体有偿”呼唤着“纳税服务”。对于上面这些基本判断,我们必须长期坚持,始终保持不变。既要一以贯之地写好“收好税、带好队”这一中国税务人永恒篇章,又要不断优化纳税服务的形式内容。当前,要按照2019年全国税务工作会议要求,一方面确保完成预算确定的税费收入任务,确保国家税费收入安全,还要坚决防止和纠正收“过头税费”,做到依法规范征税收费。另一方面,税务系统还将以“新税务新服务”为主题,连续六年开展“便民办税春风行动”,再集成推出系列便民办税服务措施,全方位地提升纳税服务水平。

第二层次是高于“纳税服务”的“税收服务”,讨论的是税收所反映出的政府与市场的关系。这是与政府职能转变、政府支持发挥市场决定性作用、政府服务经济行为主体而体现出的税收服务,也是与当前“放管服”改革大形势与新要求相联系的税收服务。在社会主义市场经济条件下,作为服务型政府的一部分,税务部门应该强化服务意识,创造条件为各类经济行为主体提供合适的税收环境,建设服务型税收,为总体营商环境的提升做出贡献。应该说,近年来我国税务部门形成的很多税收服务理念与实践都是从这一层面上来把握的,这里既包括税务部门在提高纳服征管体制化水平上持续做出的努力,也包括税务系统在绩效管理、数字人事等方面的管理创新对整个公务员队伍能力提高而树立的标杆。简言之,这一层次的税收服务,是更好发挥政府作用下税收职能的体现。

第三层次是建立在“纳税服务”和“税收服务”之上但远高于这两者的“服务”,讨论的是税收与政治、税收与大局的关系。虽然只有简单两字,但意义极其深刻。这里的“服务”,讲的是税务部门做好提升站位、围绕中心、服务大局、展示作为工作中的“服务”,讲的是税收为国家基本经济制度发展做贡献的“服务”,讲的是税收为国家根本政治制度长治久安做贡献的“服务”,讲的是税收体现集中力量办大事制度性优势所做的“服务”,讲的是税收为全方位对外开放新格局所做贡献的“服务”。这样理解的税收“服务”,自然站位更高,视野更广,层次更清晰,依此来分析问题必然也就更全面。回顾党的十八大以来税务工作的实践,这样的“服务”例子不胜枚举。例一,中国在营改增中把纳税服务作为重要的方法工具,倾“铁军”之全力,以超出一般意义纳税服务的空前努力,确保了营改增目标的如期平稳实现。这显然不是与狭义税收征管相对应的普通纳税服务,而是为了完成党中央布置的政治任务、为了重大税制改革圆满实现而提供的“服务”。例二,2018年初开始的国地税合并与税费统一征收,是党中央站在国家治理体系和治理能力现代化高度所做出的重大决策,税务部门执行有力,工作到位,克服困难,成效显著,如期高效地完成了征管体制改革任务,打胜了大仗,打赢了硬仗,迎来了“事合、人合、力合、心合”的大好局面。这些成绩的取得体现了中国税务人把握方向、提升站位、听从指挥、为国奉献的意识与能力,是税收“服务”大局的典型范例。例三,近年来,面对错综复杂的国内外形势,税务部门坚定不移实现党中央确定的减税降费任务目标,努力探索新格局中依法治税与纳税服务统一的表现形式,始终发挥着税收政策调整与执行对经济发展的促进作用。我们要站在税收“服务”大局的高度来认识当前的减税降费,这不仅是一般意义上经济行为主体税费负担的减轻,更是在“党管税收”要求下税务部门从大局角度出发作出的积极调整,其经济与政治意义都是明显的。特别是税务部门对民营经济与中小企业实施的减负措施,既是维护社会主义市场经济基本经济制度、贯彻“两个毫不动摇”的实际行动,也是贯彻中央经济工作会议的重要举措,是应对经济运行稳中有变、变中有忧,服务经济社会发展大局的税收贡献。例四,国家税务总局配合全国人大和财政部,按照党中央的统一部署,坚定地推进个人所得税改革并快速有效地付诸实施,这既是对深化税制改革任务的实现,也是促进“以人民为中心”目标实现的税收功绩。为数众多的中低收入者感受到了实实在在的减负,有了获得感,作为促进国家根本制度长治久安的税收措施之一,深得广大人民群众拥护。例五,税务部门近年来实施了促进“一带一路”倡议落地的许多税收措施,包括为我国企业“走出去”提供税收支持、与“一带一路”沿线国家签订双边税收协定,倡导建立服务“一带一路”的税收协调对话机制等,都是税收服务国内外两个大局、推进构建“人类命运共同体”的具体举措。

笔者认为,在新时代中将“服务税收”理解为服务纳税人的“纳税服务”、服务经济社会的“税收服务”、服务政治与大局的“服务”,从而形成缺一不可、依次递进的完整体系,有其理论与现实意义。这一“三层次”提法是一种“分”与“合”的统一,所谓“分”,指的是有助于我们分清税收工作中不同层次的内容,不必再为理论概括不全面而纠结,是哪一个层面的事,是哪一种类型的服务,就对应在哪一个层面上加以解读,就应该有哪一个层面上的方法与对策。所谓“合”,指的则是这三个层面内容的相互联系。例如,基于政府“放管服”改革与职能调整的许多税收服务措施,需要有具体实在的纳税服务手段来支撑。同样,税收对社会发展与政治大局的“服务”,也需要广大人民群众从税务部门持续优化服务中感受到“以人民为中心”理念的兑现,一个个纳税服务新举措往往可以带来很好的政治影响,能为社会提供满满的正能量。三个层面互为作用、依次递进,共同构成中国特色的服务税收体系,共同服务于当前经济社会发展,共同服务于中华民族“两个一百年”目标的实现。基于这一辩证的理解,笔者倾向将过去依法征管与纳税服务的关系,扩围到今天称之为中国特色的“服务税收观”。

这种中国特色三层次的“服务税收观”,还可以用于分析当前的一些税收热点问题。作为一个运用,依此来看待世界银行2018年10月31日公布的《2019年营商环境报告》与我国税收得分提高这一现实。该报告通过对包括税收营商环境在内10个方面的指标进行排序,显示128个经济体进行的改革使中小企业和创业者受益,各国营商环境普遍改善,其中包括中国在内的十大经济体的营商环境改善最为显著。中国的营商环境排名从第78位升至第45位,提升了32位。税收营商环境的显著提升是中国整体营商环境提高的重要因素,认真分析可发现,世界银行的指标体系直接与税务相关的有二,一是税费总体负担,“总税率与社会缴纳费率”,二是纳税服务相关指标,“纳税次数”“纳税时间”与“税后流程”,以及税务活动间接产生的整体营商环境变化,如“开办企业”等。中国的具体得分表现及其对应分析也有三,一是纳税服务相关指标显著提升,纳税服务表现抢眼,多项关键指标都取得进步,税收营商环境持续向好;二是总体税费负担也有所下降,但还有减负空间;三是我国总体营商环境指标之所以大幅度提升,既得益于税收服务在其中做出贡献的“开办企业”“获得电力”等指标的改善,也得益于纳税服务直接指标提升所做的贡献。如何全面地看待世界银行的评价及结论,笔者提出两个观点,一是用中国特色“服务税收观”来看之,第一层次的纳税服务取得了显著成效,当然也还有上升的空间;同时第二与第三层次的税收服务在总体营商环境提升中也做出了贡献。随着“放管服”改革的不断深化,优化营商环境、减轻企业负担始终是我国政府努力的方向,税务部门在其中做出的直接与间接贡献都是功不可没的。二是在中国特色服务税收发展中,既有纳税服务这一市场经济的一般共性要求,又有税收服务作为“放管服”重要组成部分、税收“服务”国家大局的特定内涵。但对于这一个性与共性的统一体,往往只体现共性要求的世界银行标准(包括众多国际组织的标准)是无法准确捕捉与衡量的,特别是世界银行对于我国总体税费负担的评价应该考虑体制与国情因素。因此对于这类指标体系及其评价结果,我们可以借鉴之、参考之,当然也可以利用之,怀着平常心加以看待即可。

(作者:厦门大学、厦门国家会计学院教授)


编辑:张瑜

要论要言

更多 >>

财税新闻

更多 >>

图片新闻

更多 >>