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关于全面落实积极财政政策的几个重要问题

汪同三 

财政政策既关系经济运行与国家治理,又关系企业发展与百姓民生。2019年宏观调控工作的重点之一,是要继续实施好积极的财政政策。需要注意的是,任何一项宏观调控政策都有正面效果,但也可能产生不同程度的负面影响。因此,全面实施积极财政政策,要实施更大规模的减税降费,促进投资实现扩大再生产;要以削减政府支出来实现减税条件下的财政收支平衡,确保减税降费落实到位,最大限度地发挥积极财政政策的正面作用,同时把可能产生的负面影响限制在最低程度。

继续实施积极的财政政策

去年底召开的中央经济工作会议指出,2019年“宏观政策要强化逆周期调节,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”,并进一步明确要求“积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债券规模”。今年的《政府工作报告》指出,要正确把握宏观政策取向,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要加力提效。实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举,重点降低制造业和小微企业税收负担。这是党中央根据经济形势新变化作出的重要部署。我们可以看到,2019年我国宏观经济工作中关于财政政策的方针导向是,第一,为确保经济运行在合理区间,实现经济社会持续健康发展,必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。第二,积极的财政政策在已经施行了多年的基础上,今年的实施要加力提效,发挥更重要的作用。第三,今年积极财政政策的首要措施是实施更大规模的减税降费,方式是普惠性减税与结构性减税并举,重点是降低制造业和小微企业税收负担。

毫无疑问,今年宏观调控工作的重点之一是继续实施好积极的财政政策,发挥其应对经济下行压力的积极作用。我们要注意到,任何宏观调控措施在取得预期的正面效果的同时,都可能产生程度不同的负面影响,需要我们认真面对。而全面落实积极的财政政策,是最大限度发挥其正面作用,同时将可能的负面影响限制在最低程度的保证。

为什么要继续实施积极的财政政策?正如中央指出的,目前我国“经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力。这些问题是前进中的问题,既有短期的也有长期的,既有周期性的也有结构性的。要增强忧患意识,抓住主要矛盾,有针对性地加以解决”。当前我国宏观经济运行面临的问题,或者说经济下行压力的压力源,来自国外和国内两个方面。国外方面压力主要表现在:世界经济增速放缓,保护主义、单边主义加剧,国际大宗商品价格大幅波动,不稳定不确定因素明显增加,外部输入性风险上升。国内经济下行压力加大主要表现在:消费增速减慢,有效投资增长乏力;实体经济困难较多,民营和小微企业融资难融资贵问题尚未有效缓解,营商环境与市场主体期待还有差距;自主创新能力不强,关键核心技术短板问题凸显;金融等领域风险隐患依然不少;深度贫困地区脱贫攻坚困难较多;生态保护和污染防治任务仍然繁重;等等。

今年是新中国成立70周年,也是全面建成小康社会关键之年。面对着复杂而严峻的矛盾和问题,我们要善于化危为机、转危为安,紧扣重要战略机遇新内涵,加快经济结构优化升级,提升科技创新能力,深化改革开放,加快绿色发展,参与全球经济治理体系变革,变压力为加快推动经济高质量发展的动力。为更好实现这些目标,在宏观调控工作中继续实施积极的财政政策,加力提效,就显得更为关键、更加重要。

实施更大规模的减税降费

去年底召开的中央经济工作会议和今年的《政府工作报告》,都把“实施更大规模的减税降费”作为继续实施积极的财政政策的首要措施,这是一个非常重要并且切合我国当前实际的科学判断。

首先,就财政政策各类可行的措施手段来看,减税降费是最直接作用于施策对象、产生政策效果见效最快的宏观调控措施之一。对消费者税负的降低,等同于直接增加消费者的可支配收入,进而提升居民消费,起到拉动经济的作用。对生产者税负的降低,在间接税环节上,例如增值税减税,可以直接降低企业生产成本,从供给侧推动经济增长,同时还会在最后的消费环节减少最终消费者负担。在直接税环节上,例如企业所得税减税,可以直接增加企业经营收入,提高企业盈利水平,不仅可使企业具备通过技术创新、设备更新等方式提高生产水平的能力,而且能够刺激企业通过增加投资扩大生产规模的欲望。因此,减税降费不仅可以在微观层面上最实惠地激励实体经济经营者和从业者,而且能够在宏观层面上有力地提振自主创新和推动结构调整。

其次,我国现行税制中还存在进一步实行减税政策的空间,为实施更大规模的减税降费提供了可操作性。减税空间的容量大小,一方面要看当前税率的绝对水平的高低,另一方面还要看政府通过调整财政配置和调动弥补资源保持财政平衡的可能性。当前,调整财政配置主要是减少政府支出,特别是减少一般性行政支出、“三公”经费等。调动弥补资源主要是合理适度增加财政赤字、扩大国债发行和增加特定国有金融机构和央企上缴利润等措施。在这些方面,仍有比较大的空间。

促进投资实现扩大再生产

当前实施积极的财政政策的发力方向之一是促进投资,特别是促进基础设施投资。其原因在于:

第一,内需特别是消费需求是拉动经济增长的主要动力,但是归根结底消费是通过刺激投资需求来拉动增长的。适度稳定的投资增长是保持经济平稳健康发展的关键。马克思主义经济学再生产理论告诉我们,要实现扩大再生产,必须增加新的投资。我们当然应该通过扩大消费需求拉动经济增长,但不容忽视的是,消费是通过带动投资来实现扩大再生产的,不能带动投资的消费只能实现简单再生产,只有能够带动投资的消费才能真正实现扩大再生产。或者说,只有足够的投资需求才能实现社会扩大再生产,推动经济社会实现可持续发展。

第二,高质量发展的一个标志是,由投资产生的投资收益占产出的比重的提高,即投资效益的提高。而投资收益占产出的比重等于投资资本收益率与投资率的乘积,其中,投资率是在宏观层面实现的,而投资资本收益率是由企业或生产者在微观层面实现的。我国目前的投资资本收益率仅为3%左右,远低于发达国家水平,亟待提高。对生产者或企业的减税能够明显有助于提高微观层面的投资资本收益率,进而在宏观层面提高投资收益占产出的比重,推动实现经济高质量发展。

第三,面对当前复杂严峻的国内外形势,中央提出六个“稳”的要求。“稳投资”是关键之一。“稳投资”的重点是激发社会投资、保持投资增长、优化投资结构、提高投资效益。当前供给侧结构性改革不断深化,面临的新形势、新问题要求我们更加认真地做好保持投资稳定增长等工作。

2018年有三个国民经济统计数字值得关注:一是GDP增长6.6%,二是全社会固定资产投资增长5.9%,三是基础设施投资增长3.8%。这组数字告诉我们,其一,推动投资增长、适度加快投资增速,是应对经济下行压力的重要方面。以减税降费为主要措施的积极财政政策应该在促进投资方面发挥引导和带动作用。其二,在各类投资中,基础设施投资增速明显滞后于总投资增速,基础设施投资不足是投资增长减速的主要诱因,同时也表明基础设施建设领域存在加强投资以促进经济增长的较大空间。因此,当前把促进投资特别是促进基础设施投资,作为实施积极财政政策的一个发力方向,不仅是必要的,而且是可行的。减税降费如何能够落实到促进基础设施投资增长上,是我们今后在宏观调控工作实践中需要深入探索的重要方面。

实现财政政策的完整性

全面落实积极的财政政策重点要实现财政政策的完整性。衡量财政政策是否完整的标准是财政收支是否平衡,以及是如何实现平衡的。减税在初期阶段必然会使税收减少,直接影响到财政收入。而负责任的政府不仅要考虑减税的必要性,以及减税的具体方案,还要采取相应必要措施弥补减税对国家财政的影响,保持财政收支平衡。

在减税条件下,常规的保持财政收支平衡的办法有两种:一种是增加财政赤字,一种是削减财政支出。一般情况下,增加财政赤字是寅吃卯粮,必须谨慎适度,严格控制。欧盟国家在探索经济一体化过程中,根据实际经验制定的财政赤字率不超过3%的标准是具有一定普遍性意义的。我国长期以来基本遵循了不逾越这一界限的原则,保持了财政状况的稳定。就我国目前的形势来看,更重要的应该是相应减少财政支出,减少除了必须不断提高的、直接关系民生的有关支出之外的财政支出,特别是行政费用的支出。总体上削减财政支出,并不意味着要像西方国家那样同时削减关系民生的社会(福利)事业的支出,相反还需要大力增加关系民生的社会事业发展的财政支出。有研究表明,高收入经济体在工业化高峰期以后,政府服务(包括社保、教育、健康和社会工作等)支出在GDP中的占比会持续快速提升。目前我国政府服务支出在GDP中的占比尚明显低于高收入国家在类似发展阶段的水平,即使在减税条件下这块政府服务的短板也需要优先填补。

一般意义的扩张性财政政策主要由三项措施来拉动经济:一是增加财政赤字和政府债务,二是减税,三是扩大政府支出。在目前形势下,我国实施积极的财政政策,首选是减税。需要注意的是,目前有一种意见认为,在眼下企业杠杆率和家庭杠杆率较高的情况下,可考虑提高政府杠杆率,将高企的企业杠杆率和家庭杠杆率转移过来,以减轻金融风险压力。现在不宜这样做的原因是,一方面,我国目前实施积极财政政策的导向不仅是要减税降费,而且要严格控制政府支出。地方政府债务规模较大幅度增加,是指专项债券增加,而非一般性的政府杠杆率增加;另一方面,政府以提高自身杠杆率的方式承接企业杠杆率和家庭杠杆率,实际上是改变社会的资产负债结构,必须考虑可能对各方面带来的中长期影响。综合来看,主要通过削减政府支出来实现减税条件下的财政收支平衡,不仅是全面落实积极财政政策、实现积极财政政策完整性的必由之路,同时也能够深入推进行政管理体制改革和财政体制改革,取得一箭双雕的积极效果。

需要注意做好的四件事情

全面落实积极的财政政策,实现积极财政政策的完整性,需要注意做好四件事情:

第一,减税必须具有较大的规模,才能产生明显效果。2018年年初预计减税规模可达1.1万亿元,实际减税规模实现了突破。2019年预计减税规模可接近2万亿元,应该在实际执行过程中力保2万亿元,根据实际情况争取有所突破,实现更大规模的减税。

第二,减税效应具有较强的时间递减性,在短期内减税效果表现明显,但是如果减税规模强度不递增,减税效应必然减弱。因此在减税伊始,就需要考虑如何深化财政体制改革,建立有利于经济高质量发展的长效机制。

第三,减税既是政府行为,又必须通过市场产生效果。因此减税政策的实施必须在“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的框架内进行,使市场和政府既各自充分发挥好自身作用,又实现二者的积极协同发力,使减税实现预期效果,促进经济社会发展。我们一方面要汲取以往的经验教训,减弱和防止减税可能产生的负面影响;另一方面要认真落实竞争中性原则,使减税政策惠及实体经济的各个角落。

第四,做好减税与其他财政政策的协调配合,做好积极的财政政策与其他宏观调控政策,特别是与稳健的货币政策的协调配合。要发挥财政政策和货币政策各自的优势,形成政策合力,提高宏观调控水平,抵御下行压力,确保经济运行在合理区间,保持经济持续健康发展和社会大局稳定。(作者系中国社会科学院学部委员)


编辑:张瑜

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