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税收70年:从经济调控到国家治理


谷成

在税收的确立、征管以及使用过程中,促进政府与社会成员的有效互动和社会成员意愿表达机制的完善,提高公共部门的负责程度和财政资金使用效率,培养社会成员的社会责任意识和税收道德素养,推进国家治理的负责性、透明性和有效性,是现代税收的重要职能。

70年来,中国的发展取得了举世瞩目的成就,工业化、城市化、市场化进程迅速推进,人民生活水平显著提高。在经济和社会发展进程中,税收职能备受关注,由政府收支及其对经济活动主体的影响逐步扩展至国家治理层面。

70年来税收职能作用的演变

新中国成立初期,在“统收统支”的财政体制下建立了以货物税和工商业税为主体、其他税种相辅助的复合税制,并通过税收减免等相关制度安排,形成了对国有经济更为有利的税收政策。1958年~1978年,税制经历多次简化,职能作用相应弱化。

改革开放后,为满足引进外资和开展对外经济技术合作的需要,建立了适用于中外合资企业、外国企业和外国人的涉外税收制度,形成了多税种、多环节课征、城乡不同、内外有别的复合税制体系。在由计划经济向市场经济过渡的进程中,两步“利改税”的实施突破了政府不能向国营企业课征所得税的理论局限,使税收成为最重要的财政收入形式。1994年按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则建立与市场经济相契合的税制体系,为经济活动主体的公平竞争创造了良好的外部条件。近年来,随着商品税、所得税和财产税改革的推进,中国税收制度基本实现了内外统一和所有制统一,在更大程度上避免了对经济活动主体决策的扭曲效应,促进了经济的持续稳定发展。

实践表明,新中国成立以来,税收在取得财政收入、调节资源配置、收入分配和经济总量等方面发挥着举足轻重的作用,税收在提高国家治理能力中的作用则经常被忽视。实际上,税收作为国家依托政治权力对社会资源进行汲取的制度安排和分配过程,既包含了提高资源配置效率、调整收入分配关系和经济总量的经济属性,也体现了既定社会历史背景和国家管理能力的约束条件下,具有不同利益和偏好的各级政府、社会成员以及其他社会组织之间因复杂的相互作用而产生的动态结果。在政府、社会组织和社会成员等多元主体基于正式或非正式制度,通过持续协调和互动共同解决社会问题的现代国家治理过程中,税收也超越了经济范畴,在保障社会成员广泛参与公共决策、增强社会成员的国家意识和社会责任意识、改善政府对公共需求的回应性和负责程度等方面发挥越来越显著的作用。

更好地发挥税收的国家治理职能

基于“财政是国家治理的基础和重要支柱”的定位,党的十八届三中全会提出了“建立现代财政制度”和“推进人民代表大会制度理论和实践创新”“落实税收法定原则”等战略举措。对财政的定位突破了既有理论的圭臬,为明确财政学学科属性、认识税收在现代国家治理中的职能作用提供了新的契机。现代国家治理是包括政府、社会组织和社会成员个人等在内的多个参与主体基于共同目标而进行的合作管理。有效的国家治理对于公共产品和服务的有效提供而言非常重要,公共产品和服务则为经济和社会的可持续发展以及社会成员过上更加健康、幸福的生活提供了保障。从国家治理的角度看,在税收的确立、征管以及使用过程中,促进政府与社会成员的有效互动和社会成员意愿表达机制的完善,提高公共部门的负责程度和财政资金使用效率,培养社会成员的社会责任意识和税收道德素养,推进国家治理的负责性、透明性和有效性,是现代税收的重要职能。为更好地发挥税收的国家治理职能,未来的税制改革有必要对以下方面予以更多关注。

促进税收制度及其执行的公平性。要想使税收遵从成为被社会成员普遍接受的道德规范,税制的公平性是社会运行体系中不可或缺的要素。反之,有欠公平的税收制度及相关政策安排将对逃税产生潜在激励作用。因此,改善税收法律制度及相关政策的公平性,使所有社会成员都公平地面临既定税收制度安排,是完善国家治理体系和提高国家治理能力的重要措施。此外,税收制度执行的统一性有助于保证预算收入的足额入库,降低纳税人的整体负担。税收征管中的不公平将使逃税主体的法定纳税义务转移至遵从的纳税人身上,影响纳税人对税制公平性的认知和税收遵从意愿。

增强税收的可观察性。现代国家的税收依据强调政府的服务职能以及由此而产生的政府与纳税人之间的互利关系。改进税收的可观察性有助于使社会成员更明确地感受到公共服务与税收之间的联系。与间接税相比,直接税的转嫁相对困难,因而负税人的感受也更为明显。提高直接税的比重是改善税收可观察性的一种手段。对增值税、消费和关税等间接税在商品和劳务的零售环节采用价税分离的标识方式有助于使社会成员在购买商品和劳务时明确自身承担的税负,增强税收的可观察性。

提高政府支出的效率和透明度。政府通常将取得税收收入和改善公共支出作为两个不同的目标,但从国家治理的角度看,这两个目标本质上是相互联系的——提高财政支出的效率有助于税收遵从的实现,缺乏透明度和存在浪费甚至腐败的财政支出方式则会破坏国家治理的有效性。除直接支出外,税收优惠作为政府以减少税收收入形式间接进行的财政支出,即税式支出,同样受到社会成员的关注。简化税收优惠措施,对受益主体行为以及政府放弃的税收收入进行追踪,定期评价税收优惠措施的成本与收益,规定各项激励政策的有效施行期限,是提高税式支出有效性的必要举措。

完善财政分权和财产税。财政分权对国家治理能力的积极影响表现为分散化的收入取得和支出预算有助于提高中央以下各级政府的负责程度,因为辖区居民对自身能够从对地方政府的财政贡献中获得的回报更感兴趣。从这个意义上看,尽管收入的绝对数量有限,但财产税涉及的纳税人数量相对较多且具有显著的可观察性,易于使辖区居民缴纳的税收与地方公共支出,尤其是公共基础设施之间形成较为紧密的关联,从而提高地方政府对辖区居民公共需求的回应性和负责性。

推进税收确立方式的现代化。现代国家普遍采用“立宪协赞”的方式向社会成员课税,即政府征税须经由纳税人代表组成的代议机关同意。囿于对税收依据的认知、传统文化的路径依赖、社会资源在公共部门和私人部门之间的配置状态,中国在以往的实践中更多强调税收的财政收入职能和宏观调控职能,对税收确立方式的关注相对有限。未来的改革应通过税收确立方式的现代化,推进政府与社会成员之间良性互动关系的形成,使社会成员的意愿和偏好更为有效地转化为税收政策和税收制度,逐步实现税收要素依法确定的目标,推进国家治理能力和治理体系的现代化。

(作者:东北财经大学财政税务学院教授、博士生导师,国家社会科学基金重大项目“基于现代国家治理的税收理论体系创新研究”首席专家)



编辑:张瑜

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