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新中国税收70年的历史进程与启示

张斌

新中国成立70年来,经历了从建立高度集中统一的计划经济体制到改革开放,建立和完善社会主义市场经济体制,再到新时代全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的巨大制度变革。税收制度也伴随着这一进程经历了深刻的变化,承载着不同历史时期所赋予的艰巨使命。

新中国成立70年的发展历程波澜壮阔,新中国的税收制度也承载着不同历史时期所赋予的艰巨使命,经历了深刻的变化。对新中国税收历史进程的回顾和经验的总结,不仅能够加深对过去70年新中国发展道路的理解,并且,在“世界处于百年未有之大变局”的时代背景下,回顾历史有助于在新时代更好地深化税制改革,推进税收治理现代化的进程。

新中国税收制度演变的基本线索

中国是一个拥有悠久历史文化传统,幅员辽阔,经历了从计划经济体制向市场经济体制转轨的社会主义发展中大国。理解新中国成立70年来税收制度的演变有三条基本线索:

第一,中国作为世界上最大的发展中国家,如何从积贫积弱、以传统小农经济为主的农业国转变为现代化的工业国始终是新中国经济社会发展的基本命题。当发源于西方的工业革命席卷全球,现代化成为世界各国都必须面对的挑战,推进工业化进程并建立与之相适应的国家治理体系,提高国家治理能力就成为所有国家,尤其是发展中国家最紧迫、最重要的历史任务。获取财政收入的能力是国家资源动员能力最重要的组成部分,也是影响国家与社会成员之间经济和政治关系基础性的制度安排,因此探索建立包括税收制度在内的现代财政收入制度,实现税收制度从传统到现代的转变是国家现代化进程中必须面对的基本命题。

第二,作为社会主义国家,以公有制为主体的基本经济制度决定了国家不仅可以凭借政治权力获取税收收入,而且作为国有资产的所有者也可以获取基于财产权利的收入,在经济体制不断发展变化的情况下如何协调好这两种类型财政收入的关系是认识中国税制改革进程的重要历史维度。

第三,新中国成立70年来经历了从建立高度集中统一的计划经济体制到改革开放,建立和完善社会主义市场经济体制,再到新时代全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的巨大制度变革。不同历史时期经济社会体制的变迁要求税收制度与之相适应,这是理解70年来新中国税收发展演变的另一条重要线索。

上述三条线索交织在一起决定了不同历史时期政府与社会(市场)资源配置的制度框架和基本格局,也决定了税收制度在不同阶段的历史使命、演变方向和基本特征。

新中国税收的历史进程

70年来新中国税制改革的历程可以划分为以下五个阶段:

国民经济恢复与社会主义改造时期。

1949年到1952年是国民经济恢复时期,这一时期税制建设的指导思想集中体现为《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条,即“国家的税收政策,应以保障革命战争的供给,照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则,简化税制,实行合理负担”。

1950年1月30日,中央人民政府政务院发布了《关于统一全国税政的决定》的通令,决定以《全国税政实施要则》作为今后整理和统一全国税政税务的具体法案,建立各级人民政府及财政税务机关并立即执行。《全国税政实施要则》《全国各级税务机关暂行组织规程》以及相继颁布的各税种实施条例,配合以计划、会计、统计、监督检查等各项管理制度的制定和实施,近代以来中国税政不统一的局面从此宣告结束。

1952年底,中国恢复国民经济的任务已经胜利完成,党中央提出了过渡时期的总路线,提出了两项相互联系的基本任务,一是逐步实现国家的社会主义工业化,二是逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。这一时期,税收制度不仅承担着为国家的重点建设筹集资金的任务,也是促进社会主义改造的政策工具。社会主义改造完成后,随着公有制和计划经济体制的建立,以国家为主体的财政分配关系也深入到经济社会运行的各个领域并成为整个国民经济从宏观到微观的组织者。这一时期,来自国营企业的收入取代税收收入成为财政收入的主体,税收制度的地位和作用显著下降。

计划经济时期。

社会主义公有制和计划经济体制建立后,由于国家可以直接控制国营企业和通过价格机制间接获取集体经济的利润,计划经济体制下税收组织收入和调节经济的功能大大弱化了。此时税收的作用体现在两个方面:一是对集体经济征税,包括农业税和城镇集体经济税收,以体现全民所有制与集体所有制的差别;二是在全民所有制内部,税收作为指令性计划的辅助手段,对计划价格机制运行中不同行业、不同国营企业的成本和利润进行进一步调节。

这一时期的税制建设在理论上受到了“非税论”“税收无用论”等影响,在实践中则表现为过分简化税制,税收在财政收入以及国民经济中的地位和作用均处于下降趋势,正常的税收征管秩序受到冲击。税种越来越少、税制越来越简单,税收的职能作用难以有效发挥。

改革开放初期。

党的十一届三中全会后,中国开始了改革开放的历史进程。其中,城市经济体制改革的突破口是财税体制改革,这一时期的税制改革主要集中在两个方面:

一是为适应改革开放吸引外资和多种所有制并存的格局,开始建立涉外税收体系和改革国内税制。1978年~1992年,经过10多年的努力,从所得税到流转税、财产税,从税法到细则,一套比较完整的涉外税收制度初步建立。随着商品经济的发展和所有制格局的变化,国内税制也进行了重大调整。

二是在对企业放权让利和推进国营企业改革,完善社会主义公有制实现形式的背景下,通过税制改革推进国家与国营企业分配制度的改革。1983年和1984年分两步实施的利改税和1987年的“税利分流”改革是国家与国营企业之间财政分配体制的重大改革,为企业自负盈亏,成为相对独立商品生产者奠定了制度基础。

由于理论和实践中对政府与企业、政府与市场关系的认识并不清晰,这一时期单纯以“放权让利”为指导的改革思路造成了在国家、企业和个人分配关系上,国民收入过多向单位和个人倾斜,税收制度的收入功能有所减弱;而在财力紧张的背景下,各政府部门、机构采用各种方式创收,导致各种预算外收入和非税收入泛滥,税费关系亟待调整。

建立和完善社会主义市场经济时期。

1992年10月,党的十四大报告明确提出,中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这一时期的财税体制改革也进入以“制度创新”为特征的崭新阶段。1994年实施的税制改革初步奠定了与社会主义市场经济体制相适应的税制体系,在新中国税制改革历史上具有里程碑式的重大意义。

1994年,按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、保证财政收入的指导思想对税制进行的全面改革,特别强调了统一税制和公平税负的要求,通过统一内外资企业流转税制度、内资企业所得税制度、统一个人所得税制度和统一规范税收优惠政策等措施,使各类企业之间的税负大致公平,进而为企业平等竞争创造了条件。1994年的税制改革是一次全方位、根本性的改革,在时间上也体现了一揽子推出的特点,是新中国成立以来“规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革”。

1994年税制改革后,根据经济社会发展的要求,以1994年的税制框架为基础,中国的税制持续改进和完善。随着市场经济体制的逐步建立和完善,税收收入成为财政收入的主要形式。这一时期建立与社会主义市场经济体制和对外开放相适应的税收制度是税制改革的核心任务,税制改革充分发挥了推动经济体制改革“排头兵”的作用。

全面深化改革时期。

随着中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾的变化要求加快建立现代财政制度。税收制度作为现代财政制度的重要组成部分,不仅要更好地筹集财政收入,在为人民提供更为优质的公共服务方面提供充足的财力保障;同时,税收制度的制定和实施要更好地满足人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要。因此2012年以来全面深化改革时期税制改革的目标是建立现代税收制度,实现税收治理现代化,充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。

2012年以来,税收法定原则的落实取得了显著进展,现有的18个税种中除2012年前已制定法律的企业所得税、个人所得税和车船税3个税种外,截至2019年8月,全国人大常委会已审议通过了6部税法,即:环境保护税法、烟叶税法、船舶吨税法、车辆购置税法、耕地占有税法和资源税法。

2012年以来,营业税改征增值税改革试点从区域到行业全面推开,增值税完全取代了营业税,营业税告别了历史舞台。此后,随着增值税简并税率改革以及下调税率、留抵退税制度改革的实施,增值税制度优化取得了重大进展。

2018年8月31日个人所得税法的修订,初步建立了综合与分类相结合的税制模式,引入了差别化的专项附加扣除制度,由此确立了政府与自然人纳税人之间直接的税收联系,奠定了现代个人所得税的基本制度框架,在中国税制改革史上具有里程碑式的重大意义。

2018年3月推出的国税地税征管体制改革,其核心内容是国税地税机构的合并,这是1994年国地税机构分设后对税收征管体制的又一次重大调整,对于推进税收管理体制和征管能力现代化具有重大而深远的意义。

新中国税制改革的启示

新中国税收的现代化进程不仅兼具发展中国家和转轨国家的双重特征,也具有基于自身悠久文明史和政治文化传统的独特性。新中国成立70年来税制改革的启示归纳来看,主要有以下几个方面:

党的坚强领导是税收制度现代化的政治和组织保障。

对发展中国家而言,由于不具备现代国家的治理体系和治理能力,因此难以建立能够有效实现国内资源动员的财政收入体系;而财政收入的匮乏和缺乏弹性又影响了对教育、基础设施的投入,从而阻碍了工业化的进程和国家治理能力的提高,如何突破这种“两难困境”是发展中国家现代化进程面临的最大挑战。

中国共产党作为中国现代化事业的领导核心,其对国家政治经济主权的捍卫,“为人民服务”宗旨的贯彻和应对内外部挑战时改革的勇气和纠错能力是中国现代化进程的政治和组织保障,同样是新中国成立70年来,根据不同历史时期的使命和任务推动税收现代化最大的动力来源。

明确的改革目标有助于税制改革的持续推进。

新中国成立70年来经历了从社会主义改造建立计划经济到计划经济体制逐步向市场经济体制转轨的过程。在不同的历史时期,围绕当时历史阶段的中心任务,根据明确的改革目标推进税制改革,发挥税收制度在各项制度建设和改革中的“排头兵”和“突破口”的作用是70年来税制改革的基本经验。

重视处理好“制度模仿”与适应中国国情的关系。

中国作为发展中国家,在向市场经济转轨的过程中,模仿成熟市场经济国家的税收制度是设计和实施税制改革的必然选择。可以说,为适应改革开放的需要而主动借鉴成熟市场经济国家的税制是中国1978年以来税制改革的重要动因。

但税收制度并不是孤立存在的,一个税种的有效运行需要许多技术和制度条件的配合。税制运行环境的差异要求,以模仿为基础建立的税收制度要根据本国国情进行“本土化”改造,根据当时国情进行的“本土化”改造的税制又会随着经济社会的进一步发展再次形成向成熟市场经济国家税制靠拢的压力和动力。因此,重视处理好“制度模仿”与适应“中国国情”的关系是税制改革得以持续推进的重要经验。

“试点先行”的税制改革推进策略。

新中国成立70年来的税制改革具有比较鲜明的行政主导的特征,强制性制度变迁在很大程度上体现了政府的意志,由于信息成本和激励机制等因素的约束,政府确定的税制改革方案并不能保证是最优方案。为充分解决强制性制度变迁带来的问题,在加强顶层设计和集中统一领导的同时,在税制改革中采取“试点先行”的策略,通过“试点”及时总结改革的经验和不足,在完善的基础上逐步推开是中国推进税制改革的重要经验。随着市场经济体制改革的不断深入和社会公众纳税人意识的普遍增强,行政主导的税制改革模式的弊端也越来越突出,党的十八届三中全会明确提出了落实税收法定原则的要求,按照建设社会主义法治国家的要求,进一步加快推进税收法定是进一步推进税收治理现代化的必然要求。

税制改革与税收征管协调推进。

在发展中国家税制改革过程中,要发挥好制度模仿的作用,除了制度本身要根据不同发展阶段的具体国情进行“本土化”改造外,如何建立与新税制相适应的税收征管体制是决定税制改革成败的关键。回顾中国税制改革的历程,与税制改革相适应的税收征管体制改革的同步推进和充分利用信息化手段持续提升税收征管能力,是税制改革取得成功的基本保障。

(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)

编辑:孟易瑾

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