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“十四五”如何健全地方税、直接税体系

李旭红

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年计划之后,开启全面建成社会主义现代化国家新征程,向第二个百年目标进军的第一个五年。展望“十四五”,税制改革将继续与国家治理体系和治理能力现代化深度融合,不断健全地方税、直接税体系,优化税制结构,促进直接税和间接税之间的平衡,深入推进税收征管制度改革,促进我国现代财税金融体制不断完善。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出,完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重。我国直接税主要包括企业所得税和个人所得税,因此,我国直接税税制的完善将围绕以上两大主体税种展开。同时,还要进一步完善地方税体系。

加快完善企业所得税制

作为直接税中的最大税种,“十四五”时期企业所得税制可从以下三个方面进一步完善:一是可考虑进一步降低企业所得税税负。OECD在其2020年发布的税制报告中提出,世界范围内企业所得税税率下降的趋势仍将持续,其中,OCED成员国的平均企业所得税税率由2000年的32.2%下降至2020年的23.5%。另外,部分国家还在设备投资、研发支出方面实施了更加宽松的企业所得税税收政策,例如加速折旧、加计扣除等,以刺激企业的投资与创新,为经济发展注入新活力。

二是国际化与数字化方面。目前为解决国际避税问题,OECD与G20集团开展的包括BEPS行动计划、双支柱蓝图在内的各项国际税收项目力度在逐渐加大,我国的企业所得税国际化需要适应这种变化,以增强税制的国际竞争力。因此,“十四五”时期,我国在受控外国公司、相互协商程序等方面可采取更积极的措施以应对国际避税行为,并适时修正现行法律制度,以与国际税收规则相互协调。为应对数字化经济在全球范围内带来的挑战,我国企业所得税税制可考虑在双支柱的基础上优化合理的税收规定以应对相关挑战。

三是绿色化税制体系方面。“十四五”规划中明确提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,并提出发展绿色金融、实现绿色发展的要求。因此,“十四五”规划下的企业所得税制度也应当体现出绿色化特征。具体来看,将加大对绿色产业的税收优惠力度,例如提高绿色项目税收减免额度、允许绿色设备加速折旧、给予绿色产品免税待遇等,建立绿色财税引导机制,推进企业实现绿色化生产,持续深化绿色税制改革。

个税要进一步落实税收公平原则

上一轮的个人所得税改革,让2.5亿人享受到减税红利,官方数据预估减税规模超过5000亿元。财政部部长刘昆指出,“十四五”时期的个税改革将进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度,进一步落实税收公平原则。因此,个人所得税税制改革的工作重点应主要集中在人力资本减税与资本利得结构调整方面。

在人力资本减税方面。个人所得税改革将继续强化调节收入分配的作用,实现税收公平原则。根据OECD在2020年度发布的税制报告,个人劳动所得对应的个人所得税税负在2013年至2019年期间持续下降,目前OECD成员国平均个人所得税税率为24%。因此,降低我国人力资本适用的个人所得税税率,加大人力资本所能扣除的项目范围,更能够刺激国内劳动力供应,增加就业人数,促进经济社会良性发展。在资本利得方面,资本利得作为消极收入,其适用税率将间接影响劳动供应情况。因此,通过扩大综合所得的应税范围等方式对税制结构进行调整,能够在满足公平原则的同时增加劳动供给意愿。

从本质上讲,“十四五”期间的直接税制度改革的核心在于结构性调整,增强税制的系统协同效应,最终推进税制公平。这种公平也需要与我国“十四五”时期的整体发展战略相适应,即对于新科技、新技术、新能源以及新兴产业的支持导向,从税源结构上适当降低市场主体的负担,以激发市场活力。同时,对于以自然人为对象的税源结构,一方面要充分利用由经济增长带来的收入水平上升而形成的税收总量增加的溢出效应,适当增强直接税的收入比重;另一方面,通过扩大专项附加扣除的范围、对高端人力资本的税收优惠等措施,实现对于中低收入人群的减税以及对于人力资本的激励效应,为我国高质量发展注入新动能。

从四方面健全地方税体系

我国税收分为中央税、地方税及中央和地方共享税。对于地方来说,地方税体系的健全和完善是增强地方政府财力、维持地方公共服务的重要保障。“十四五”期间完善地方税体系可从以下方面探索:

以税收立法强化地方税权。

税收法定是是党的十八届三中全会确定的财税改革的目标之一。“十三五”时期,在我国现行18个税种当中,实现税收法定的已达11个,我国税收立法的目标已经基本实现,未来将继续推进增值税、消费税、印花税、土地增值税等税种的立法工作。从地方税来看,地方税种必须与地方的经济发展水平及调控需求密切相关,其立法工作也要根据地方的实际情况进行适当调节,因此,在立法上适当给予地方政府税权十分重要,例如契税法就给予地方在一定范围内确定具体税率的税权。“十四五”时期将继续巩固“十三五”税收立法成效,推进中央和地方共享税及地方税立法,强化地方政府税权以保证地方财政收入。

加强地方税体系建设与地方经济联动。地方经济是产生地方税收收入的重要来源。随着数字经济的发展,消费作为基层经济贡献度的重要来源,其模式正在逐步走向多元化、信息化。在这一背景下,消费和新联结度将会在地方税收体系中发挥更大作用,因此,在“十四五”时期,消费税改革将会成为关注的重点,其征收环节后移并稳步下划地方,统筹立法推进税制改革将会进一步推进。此外,由于大多数地方性税种基数小、征收范围窄,无法充分保障地方财政收入,因此,企业所得税、个人所得税、增值税等中央和地方共享税种仍将在地方得到进一步的鼓励和支持,地方税体系将进一步与地方经济实现联动。

简税制、宽税基,涵养地方税源。“简税制、宽税基”是我国税收制度改革的一个基本方向。地方税种主要用于保证地方政府收入、维持地方公共服务、拉动地方经济活力,因此,地方税体系的构建要兼顾保障财政收入和维护市场活力的平衡。适当简化税制,有利于降低纳税人的税收负担,提高其税收遵从度,而拓宽地方税税基则有利于保证地方税收,涵养地方税源。“十四五”时期将着眼于健全科学公平、安全高效的地方税体系,拓宽税基,简化税制,深入推进“放管服”,提高地方政府的治理能力和治理水平,不断优化地方税收营商环境。


调整税费结构,完善地方税体系。健全的地方税体系不仅要优化税制结构,也要促进税费结构的平衡并与地方债加强协调。要促进税收与其他非税收入及地方债的协同发展,优化税费结构,清理整顿不规范不合理收费,加强地方债务管理。

(作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授)


编辑:张瑜

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