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完善减税降费政策应如何发力

梁季

新冠肺炎疫情给全球经济带来“停摆式”冲击,尽管随着疫情得到控制,我国各项宏观经济指标向好趋势明显,但绝大多数微观市场主体经营困难,仍需要减税降费政策为市场主体保驾护航,共克时艰。

刚刚结束的中央经济工作会议强调,要持续激发市场主体活力,完善减税降费政策,强化普惠金融服务,更大力度推进改革创新,让市场主体特别是中小微企业和个体工商户增加活力。

从目前的宏观税负水平和财政风险来看,继续实施大力度的普遍性降税(费)的空间已经较为有限。完善减税降费政策,就要在保持宏观税负相对稳定的前提下实行有增有减的结构性减税(费),即通过税费制度(政策)的结构性调整,实现我国税制体系结构、税费收入结构、税源结构以及纳税人结构向更加均衡的方向发展。

构建“双主体”税制模式

从收入功能看,我国税收体系呈现出明显的“一税独大、结构失衡”特征,这种税制结构特征的弊端愈发明显。

首先,增值税长期处于“绝对优势”地位,受到过度关注。尽管经过多轮减税,2019年国内增值税收入占全部税收收入的比重仍达到39.5%(占GDP的比重为6.3%),收入占比超过位居第二位的企业所得税16个百分点。目前增值税已然成为各相关主体利益诉求的主要焦点和载体,各级政府收入仰仗于它,财税部门管理重点聚焦于它,纳税人的纳税事务和税费成本集中于它,任何一次政策调整都牵动各方神经,引发激烈博弈,致使改革推进异常艰难,或使改革迟迟不能完全到位,或为平衡各方利益而在改革中增加了诸多“补丁性”政策,影响税制的科学性与稳定性,进而影响我国市场配置资源效率的发挥。

其次,个人所得税长期处于“弱势”地位。2019年个人所得税收入占全部税收收入的比重仅为6.6%,占GDP的比重仅为1.1%,而OECD国家个人所得税收入占GDP比重通常都在6%以上,这不但使得我国税收调节收入分配的功能“缺位”,还一定程度上影响我国宏观调控机制的自动稳定性能力,不利于中等收入群体的形成和扩大,进而影响我国消费市场潜能的释放。

为此,当前这种增值税“一支独大”的税收体系格局迫切需要改变,未来中长期税制改革应以建立增值税和个人所得税的双主体税收体系结构为目标,这既是深化我国宏观调控制度体系改革的需要,也是推进我国供给侧结构性改革的需要,还是增强我国微观主体活力、提升我国市场运行效率的需要,更是优化宏观、微观收入分配结构促进“双循环”新格局形成的需要。

倡导纳税人间以不含税价签订合同

增值税是我国最大的税种,覆盖全部市场主体,且参与初次分配,

它直接关系到我国市场主体成本负担、市场配置资源的决定性作用发挥程度以及社会制度性交易成本的高低。

从理论上分析,消费型增值税的最大特点是“中性”,其具体含义是增值税负担不因生产环节多寡、分工粗细而增加,增值税对纳税人的收入、成本以及利润不产生影响,相应纳税人在其中承担着“代付”“代收”以及“代缴”功能,即增值税是“流经、穿透”纳税人而最终至消费者。

按照上述理论的分析,纳税人不会关心、关注增值税政策调整,不会对政策调整有“反应”,但事实上我国增值税政策调整或缘起于纳税人的诉求,部分改革或因纳税人反对而受阻。增值税改革的“国情效应”既与我国目前增值税税制不完善有关,更与我国纳税人间签订合同时价格标注的“国情特色”有关,即纳税人之间习惯于以包含增值税的价格签订合同。这种方式带来两种效应,一是纳税人(尤其是管理层)想当然地将合同价等同于其收入,认为缴纳增值税是将其经营收入的一部分让渡给政府,因此增值税是其缴纳,由其负担,增值税缴纳越多,其利润空间越小;二是因含税价在合同中已经相对固定,在增值税税率调整时,纳税人的销项税额和进项税额随之变动,客观上对纳税人的营业收入(含税合同价扣除销项税额)、成本(含税合同价扣除进项税)以及利润形成了实质性影响。甚至在极端情况下,增值税改革(如税率调整)还可能成为产业链上下游价格调整的“借口”,使得诸如希望让利于小微企业的增值税减免政策在实际执行中打了折扣。我国增值税改革的推进速度也受其影响,比如税率调整、税收优惠政策清理等,而增值税制度完善又对提高市场在资源配置中的决定性作用的发挥有重要影响。

为此,应积极倡导纳税人间以不含税价签订合同,可以有效纠正各界对增值税的认识误区,消除改革阻力,有效缓解增值税改革带来的短期不利影响,为进一步加快增值税改革、消除增值税对资源配置效率影响的制度性障碍创造环境。当然,改革必然会涉及利益调整,增值税改革会对市场价格以及供需关系产生短期影响,但以不含税价签订合同可以从制度上、机制上保证增值税改革对市场的不利影响最小化。

继续推进综合与分类相结合的个人所得税改革

2019年我国个人所得税改革向“综合税制”迈出了关键性的一步,税制改革带来与其相匹配的征收管理方式的“颠覆性”转变,这为未来税制优化奠定了征管基础。

个人所得税“主税种”地位主要体现于构建自动稳定宏观经济调控制度体系、扩大中等收入群体、筹集财政收入以及调节个人收入分配四个方面。以此标准来看,目前个人所得税制度尚不完善,税制仍为“小综合、大分类”模式,未能完全体现量能纳税原则;扣除制度不完善,影响个人所得税覆盖面,进而影响其调节收入分配能力的发挥;资本性所得以及财产性所得的比例税率无法体现个人所得税的累进性特点;合伙企业比照个体工商户的征税办法与合伙企业的发展现状远不适应,合伙企业的“穿透税制”尚未真正建立,从而影响我国中小投资者的积极性以及资本市场的运行效率等。为此,我国未来个人所得税改革应在上述几个方面有所突破。

尽快实施消费税部分税目征收环节后移和收入划分改革

从收入规模上看,消费税是我国第三大税种,2019年国内消费税收入为1.25万亿元,占全部税收收入的比重为8%,收入能力较强。十八届三中全会明确提出“调整消费税征收范围、环节、税率”的改革要求。为此,应尽快实施消费税制度和收入划分改革,充分发挥其筹集财政收入(尤其是地方财政收入的能力)的能力。

从消费税的税目来看,多数税目具有“受益性”和“负外部性”特点,典型如烟酒。烟酒消费量大的地区,由烟酒消费导致的卫生支出相对较高,汽车和成品油消费量大的地区,其交通治理成本则会更高,而将烟酒、汽车以及成品油消费收入下划地方政府,可充分体现地方财政收入的“受益性”原则,提高地方财政收支的“匹配度”。

从消费税收入结构来看,卷烟消费税收入占比在50%以上,再加上成品油和汽车消费税,三税目消费税收入占比可达80%以上,同时我国卷烟消费税负担远低于其他国家,仍有很大提高空间,所以未来消费税后移征收环节和收入划分改革的重点在卷烟、成品油和汽车三个税目上。

目前,卷烟消费税收入下划地方的改革存有较大争议,认为卷烟消费税收入下划地方不利于“控烟”,无法实现“寓禁于征”的目标。实际上,将批发环节而非生产环节卷烟消费税收入下划给地方“控烟”影响较小,因为各地区批发环节卷烟消费税收入多寡仅取决于本地区烟民数量和卷烟价格,地方政府没有能力对千千万万烟民的消费行为进行干预,反倒是因收入归属地方调动了地方加强征管的积极性,实现应收尽收,在一定程度上有利于“控烟”。

(作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任、研究员)

编辑:张瑜

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