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“十四五”税收征管制度改革要实现四大功能

李旭红

“十四五”时期我国处在新发展阶段,应坚持新发展理念构建新发展格局,因此对于财税体制改革也提出了新的要求。从税收的角度看,一是要完善现代税收制度,健全地方税、直接税体系,优化税制结构,适当提高直接税比重;二是要深化税收征管制度改革。

“十三五”期间,我国建立健全现代财税体制,全面推进税收立法工作,税收法律体系已基本完善。因此,“十四五”时期税收制度的改革重点在于优化,而征管制度改革将是制度创新的关键。

现代化征管制度改革助力国家治理能力提升

“十三五”时期,我国完成了多项重大税收征管改革。2015年落实《深化国税、地税征管体制改革方案》,实现“2017年改革任务基本到位”的目标;2018年落实《国税地税征管体制改革方案》,完成全国及以下国税地税机构的合并。

机构改革提升了管理效率,促进了以大数据技术为驱动的现代税收征管体系建设。“十三五”期间,以金税三期为载体,全面实现了税收信息系统的整合,以发票电子化改革为源头,通过200多项非接触式办税的业务拓展,全面实现了企业或个人纳税人的电子税务局或掌上税务局办税,大幅降低纳税人的税收遵从成本,通过便利化全面提升办税的效能以及纳税人的满意度,减税降费的获得感也全面提升。

2020年我国完成个人所得税第一次年终汇算,通过预填报、信息共享、交叉比对、风险核查等多种现代化的征管手段,使有的省份超过90%的年终纳税人采用手机APP进行自主申报,全面考验了我国大幅激增纳税人的现代化办税能力。同时,我国积极拓展税收数据分析服务大局的潜力,使数字治税成为现代化治理能力提升的重要体现。

此外,我国加强现代征管的国际合作,“十三五”时期,我国先后三次联合有关国家税务部门和国际组织举办“一带一路”税收合作会议,建立健全“一带一路”税收征管合作机制,并且积极融入世界包容性增长框架。截至目前,中国税收协定网络已覆盖全球111个国家和地区。“十三五”时期,我国已经奠定了现代征管改革的良好基础,各项改革有利于国家治理能力现代化的提升。

现代化征管体制是国家治理体系现代化的重要内涵

“十四五”时期,我国处在新发展阶段,从治理能力提高提升至国家治理体系现代化是深化改革的关键。中央全面深化改革委员会第十七次会议提出建立健全政务数据共享协调机制,全面构建政务数据共享安全制度体系,充分反映出数据管理将成为国家治理体系现代化建设的重要线索。通过促进数据安全、有序的流动,带来信息的共享,从而形成管理的协同效应,最终更好地实现预期的政策目标,达到协同共治。

构建新发展阶段现代化的国家治理体系中,税收将发挥着基础性、支柱性及保障性的作用。一方面体现在新发展阶段中,税收筹集财政收入,满足宏观调控需要,保障公共服务的作用进一步增强;另一方面体现在现代化税收征管改革对于完善国家治理体系现代化将发挥积极的作用,现代化征管体制将成为国家治理体系现代化的重要内涵。具体聚焦在四点:精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。因此,新发展阶段的现代化税收征管体系至少要实现四方面的功能:有效的税收收入筹集、便利化的纳税服务、精准的税务风险管控以及有力的宏观决策支持。

然而,这四者之间又是互为关联的。首先应该满足有效的税收收入筹集功能,这需要与经济发展相协调。新发展阶段,一方面我国的减税降费政策仍然会延续,继续激发市场活力,深化供给侧结构性改革,并兼顾需求侧管理;另一方面受疫情影响,经济无法在短期内实现快速增长,税收收入满足既定的财政预算平衡面临更大的挑战。因此,如何有效地筹集税收收入是难点之一。

现代化征管体系有助于破解以上难题。根据笔者调研,在全面推进“非接触式”办税的过程中,各地税务机关改革创新,自然人纳税端可以通过掌上税务局轻松办税,企业法人纳税端可以通过电子税务局便捷办税。近期,我国将实现全国范围内新办企业的专用发票电子化,企业法人端的便捷办税进一步优化。便捷的办税一方面大幅降低征纳双方的管理成本,另一方面也减少税收流失,提高有效征收率。

税收的遵从度及有效征收率一直是税收理论界研究的重点内容,从全球来看,税负水平过高则税收的遵从度及有效征收率会降低。我国的改革实践是在降低税负水平的前提下通过提高征管的现代化程度,在便捷征收中提高遵从度及有效征收率,以实现在人民满意的前提下保障筹集税收的功能。

便利化的纳税服务与有效的税收收入筹集两大功能互为依托,互为促进。通常,更多的纳税人会认为有效的税收收入筹集是税收征管的主要内容,许多国家也是将征收放在核心功能,而不是服务。我国的改革创新在于在征收过程中同时提升优质的纳税服务,一方面有助于纳税人更清晰地了解政策,享受减税红利;另一方面有助于纳税人明明白白交税,减少征纳双方之间由于信息不对称造成矛盾,人民的满意度提高。

“十四五”期间提供便利化的纳税服务有两个着力点:一是利用智能税务,采用机器人回应问题、掌上税务局或电子税务局办税窗口弹窗提示优惠政策、纳税信息自动检测等方式,使纳税人获得便利化的纳税服务,办税与服务交融;二是对不同类型的纳税人采取差异化管理,精准服务。例如大企业的业务类型较多,涉税业务复杂,可增加预裁决等措施,增强税收的确定性。小企业主要财务人员力量薄弱,业务简单,可以采取加强预填报或自动报税的功能,尽量降低小微企业的税收管理成本。中低收入人群,可以通过“春风行动”加大税收宣传等方式落实减税降费,高净值个人则通过针对性的服务引导纳税人依法纳税,保障税源。

精准的税务风险管控是保障有效税收收入筹集的关键。如果偷税漏税行为无法制止,就难以提高依法纳税人的满意度及遵从度。“十四五”时期精准的税务风险管控除了要精准执法之外,精确监管可依赖于数据治税水平的提高。从纳税人开具发票开始,数据将可以有效归集。归集的数据构成了丰富的底层数据积累,从企业角度看,可以将底层数据与财务管理系统相汇合,从而有效地进行内部控制及风险管理;从税务机关角度看,底层数据将构成丰富的风险分析来源,可以通过各种风险模型进行识别,找到非正常纳税的动因及规律,及时为纳税人推送风险提示,既保证了信息的精准性,又减少了现场稽查及审计给征纳双方带来的管理负担。从社会角度看,精确监管有助于社会形成诚信纳税的意识及良好的诚信文化,人文环境有效改善。在精确监管的同时,通过建立纳税信用等级,并将信用与服务相互关联,可以在增强纳税人满意度的前提下用更低的管理成本有效管控风险。

有力的宏观决策支持是前期积累了现代化税收管理基础的升华。在经济业务行为中需要会计信息的记录,而合法的凭证主要为发票,发票仅是形式,更重要的是发票沉淀下来的数据。由于建立了现代化的征管体系,前期积累了大量有价值的数据,如果这些数据分散使用,所创造的社会价值是有限的,但如果将这些信息归集,形成批量数据,则可以动态全面地反映经济运行的规律及区域、产业发展的状况。

此次新冠肺炎疫情对于经济社会的影响是十分深刻的。据笔者的调研,往往经济发展水平高的地区政府治理水平就高,治理水平越高疫情防控精准度就越高,而疫情是否有效控制是复工复产恢复快慢的关键,所以反映出来的结果是经济发展水平越高的地区经济恢复越快,疫情影响越小,区域差距进一步拉大。产业也存在这样的规律,技术密集型行业依赖的人工越少,恢复速度越快,甚至有些新兴行业是逆势快速增长。宏观调控需要对冲疫情的影响,缩小区域、产业及人均收入水平差距,在此税收大数据可以发挥积极作用。我们要从事后管理提前到事前的预测、分析,同时利用各部门的数据共享,协同共治,使所分析的问题能够角度更广、内容更全面,从而形成系统,提升国家治理体系现代化水平。

总而言之,“十三五”时期,税收征管制度改革为税收现代化奠定了良好的基础,助力于国家治理能力的提升;但“十四五”时期建设国家治理体系现代化对税收征管制度提出了更高的要求,也展现出更广阔的美好前景。(作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授)


编辑:张瑜

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