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财税专家谈税收立法

税收法律体系的形成来之不易

作者:刘剑文 谌礼姣

我国税收立法进程稳步推进,充分体现了立法的科学性与民主性,并积累了高质量税收立法的宝贵经验。

《国务院2022年度立法工作计划》近日发布。根据立法计划,关税法草案、增值税法草案拟提请全国人大常委会审议;消费税法草案预备提请全国人大常委会审议;发票管理办法预备修订。这对推进依法治税,建设中国特色社会主义法治体系,推进实现国家治理体系和治理能力现代化。

具有重要意义。

啃下“难啃的硬骨头”

自2015年中央就落实税收法定原则作出具体部署以来,税收立法进程稳步推进,取得瞩目的成就。2016年,环境保护税法出台,拉开了落实税收法定原则的序幕。此后,按照先易后难的思路,8部税种法通过税制平移或税制优化的路径,由条例上升为法律。至此,税收法律体系初步形成。2019年,土地增值税法、增值税法、消费税法征求意见稿先后发布。

作为“难啃的硬骨头”,增值税立法工作屡被提及。增值税法3次被列为全国人大常委会一类立法项目,增值税法草案数次进入国务院立法计划。作为我国第一大税种,增值税的立法牵连甚广、影响极大。其立法的曲折过程也表明,税收法定并非简单地“换个马甲”,而是立良法以行善治。

落实税收法定原则,在保证税收立法数量的同时必须提高税收立法质量。我国税收立法的进程,充分体现了立法的科学性与民主性。企业所得税法历经两次修正,其中重要的变化在于取消非居民企业选择由其主要机构、场所汇总缴纳企业所得税须经税务机关审核批准的规定。这项行政许可和促进公益性捐赠,体现了保障纳税人权利的理念和促进共同富裕的本质要求。2018年个人所得税法修改及其实施条例修订发布,标志着我国综合与分类相结合的个人所得税制的建立。个人所得税的改革充分践行量能课税原则,有效发挥调节收入、促进社会公平正义的作用。此外,新修订或首次颁布出台的其他单行税种法律,充分体现人大主导立法的地位,如契税法第三条第二款、环境保护税法第六条第二款均有规定,契税的具体适用税率、应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整,由地方政府提出,报同级人民代表大会常务委员会决定,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

高质量税收立法的几条经验

提高税收立法质量是推进税收法治体系建设,推进治理体系和治理能力现代化的关键。在落实税收法定原则的过程中,我国也积累了高质量税收立法的宝贵经验。

坚持科学民主依法立法。健全吸纳民意、汇聚民智的工作机制,积极运用新媒体、新技术拓宽社会公众参与立法的渠道,注重听取基层立法联系点意见。践行保障纳税人权利的原则,对各方权益和诉求多加权衡。完善立法预研、论证、听证及评估制度。

提高立法的针对性、适用性、可操作性。把改革发展决策同立法决策更好结合起来,确保重大改革于法有据。积极回应人民群众对立法工作的新要求新期待。对税收实践中出现的“疑难杂症”,及时通过法律予以统一规范解决,避免出现政出多门。立法注重前瞻性,能够处理未来一段时间可能出现的问题。税收领域的复杂性,要求处理好理论与实践之间的关系,立法既要关注理论前沿,也要重视税务实践。

增强立法的系统性、整体性、协同性。增强政府立法与人大立法的协同性,统筹安排相关联、相配套的法律法规规章立改废释纂工作。避免税收法律与其配套性法规及规范性文件之间、税收实体法之间、税收实体法与税收程序法之间出现不一致、不协调、不适应问题。

立法并非改革的终点

立法并非改革的终点,应在高质量立法的导向下,持续推进税收法治体系建设。

大力推动税收立法,不断深化税制改革。落实税收法定原则不仅有利于实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入,也有利于建立科学、完备的税收法律体系,优化税制。从各税种来看,个人所得税须进一步实现各项所得之间的公平课税。在促进共同富裕的背景下,对是否调整最高边际税率应做进一步探讨和整体化考量。在企业所得税、增值税制度完善中,应进一步体现税收中性原则,如清理现行不适当、不合理的税收优惠,简并增值税税率结构。推进消费税征收环节后移,保障此前环节的经济抉择免受税收扭曲。进一步拓宽环境保护税征收范围。积极稳妥推进房地产税立法和改革。2021年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》是在现行法律框架内,落实税收法定原则的充分体现,对积极稳妥推进房地产税立法和改革具有重要的意义。

尽快完成税收征管法的修订。应秉承保障纳税人权利的立法宗旨,明确其征税之法的定位。在修订中,应充分考虑数字经济时代的交易模式和以数治税的需要,推动优化税收征管方式。以法律的形式,完善税收征管部门与相关部门之间的协调工作机制,平衡涉税信息的收集与纳税人隐私权的保护。同时,处理好税收征管法与各单行税收实体法所含程序性规则的关系。

制定税法总则,并在此基础上编纂税法典。税法总则为税收活动提供基本遵循,是税收领域的基本法。应借鉴民法典的编纂经验,对税收领域中的基本问题、共同问题和综合问题通过提取公因式的方法在税收总则中予以规定。如税法基本原则、税收要素的一般构成、税收要素的内涵等可在税法总则中予以明确。税收总则的制定应与税收实体法、税收程序法的制定或修订齐头并进。

加强立法执法司法三者的联动。新时代税收法治建设需要从立法、执法、司法等维度加以推进。从执法来看,应约束和规范税务机关的行政裁量权,完善裁量基准制度,强化执法的统一性和规范性。从司法来看,涉税案件具有很强的专业性,应提高司法机关审判涉税案件的能力,推动涉税案件审判队伍专业化建设。

(作者:刘剑文系北京大学法学院教授;谌礼姣系辽宁大学法学院博士研究生)

编辑:李星红

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