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数字经济时代税收制度变革的畅想

编者按 7月29日—31日,主题为“启航数字文明——新要素、新规则、新格局”的2022全球数字经济大会在京召开。由中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书(2022年)》显示,2021年,全球47个主要国家数字经济增加值规模达到38.1万亿美元,中国数字经济规模达到7.1万亿美元,位居世界第二。今天,本版邀请财税专家聚焦数字经济新趋势,畅谈数字文明之路上的税收变革。

冯俏彬

根据中国信息通信研究院的测算,从2012年至2021年,我国数字经济规模从11万亿元增长到超45万亿元,数字经济占国内生产总值比重由21.6%提升至39.8%。

数字经济正在向纵深扩展,这种生产力层面的变化,或迟或早总会通过一定的方式和渠道传递到生产关系层面,促使后者做出相应调整。税收制度作为生产关系和上层建筑的重要组成部分,正日益感受到数字经济发展所带来的压力与挑战,变革的需求不断增强。基于前期研究,笔者试图粗线条勾勒出数字经济时代税收制度可能的变革方向。

流转税可能的变化方向。数字经济条件下,传统三次产业之间的边界趋于模糊,商品和服务高度融合,这使得以“环环征收,道道课税”的增值税从原理上讲不完全适应数字经济时代产业层面的变化。税基方面,笔者认为一个与数字经济的内涵更相适应的生产税种,很可能将不再严格区分制造业、农业与服务业,不再严格区分生产还是销售,不再严格区分总销售值与新增加值,而是以总销售为对象。税率方面,数字经济条件下,经济活动的频次、产出、总量将远高于工业经济时代,这也为进一步降低税率创造了条件。纳税人方面,由于个人前所未有地参与到社会经济协作网络当中,未来很可能是“人人都是经营主体,个个都是纳税人”,个人无须事先注册登记就自动成为经营主体,身份证号自动成为税号,只要发生应税生产经营行为、只要产生收入,相关的纳税义务就自动产生。

所得税可能的变化方向。从企业所得税看,数字经济时代缴纳企业所得税的主体除了企业,增加了平台这个“新物种”,现行企业所得税制度难于对此进行调节。未来可能在现行企业所得税的基础上,分化出专门针对大型平台的特殊所得税,并根据平台的业务量、数据规模、用户数、经营收入等指标,实行累进所得税制。平台越大,税率越高;平台越小,税率越低,越趋近于普通的企业所得税。在数字经济时代,个人所得税的作用和地位可能较大提升,成为重要的税收调控工具。这主要是因为,在数字经济时代,从事经济活动的主体将从企业为主纵向分化,向上攀升至平台,向下延伸至个体,加之数字经济是高度的“知识(技能)的偏好型”经济,理论和实践已经证明,这种偏好如果不加以调整,在时间的累积作用下将逐渐放大,甚至最终导致社会成员收入分配差距过大。

税收区域分享可能的变化方向。随着电子商务的快速发展,大量的消费从线下转移到线上,进而带动了与消费相关的税收、就业等在农村与城市,西部与东部之间的重新分配。应加以妥善应对,避免形成新的区域之间的数字差距。目前,我国税收分享主要基于传统的行政区划,再辅以中央政府的统一协调和再分配。由于大型互联网平台主要集中于资本、技术、人才密集之地,如北京、上海、深圳、杭州等,但其业务遍布全国、利润来自各地,这对现有区域间税收分享制度提出了调整和改革的要求。笔者在对美国电子商务税收和欧洲增值税进行比较研究之后,发现在解决由数字经济引发的区域收入分配冲突的问题上,我国的单一体制有明显的制度优势,未来这一优势很可能也会在税收分享体制方面有所显现。其中的道理可能是,由于数字经济的泛在性、区域之间的穿透性、巨大的规模性,客观上需要一个“大政府”“政府之上的政府”(全球政府)与之对应,不仅统辖范围大,市场规模大,更重要的是法律法规基本一致,区域之间壁垒最小,最有利于数据流动和数字经济顺畅进行,这一点在国际上不易做到,但却正是我国的体制优势。

税收征管可能的变化方向。目前,我国税收制度主要围绕企业纳税人这一主体建立,形成了从收入确认、成本扣除、税收征缴到违规处罚等的完整规则体系。但在数字经济条件下,“产消者”大量涌现,数以千万计的个体深度、频繁地参与生产经营活动之中,个人取得收入的来源更加多元、形式更加复杂,生产经营性收入与工资薪金、劳务报酬、特许权转让等高度融合在一起,对自然人进行税收管理的要求快速显现。笔者判断,逐步打造出一个完善的自然人税收制度,将是数字经济时代税收制度有别于当下税收制度的一个主要方面。目前,我国税收征管的基础是票据。数字经济时代,税收征管将全面转向“以数管税”,平台在税收征管中的重要性凸显。一个可预测的趋势是:平台作为“企业的企业”,很可能将在一定程度上承担政府的税收征管职能,包括但不限于:和政府分享在平台上经营的企业的相关数据、共建社会信用系统、对在平台上经营的小微企业、个人履行代行监管与规范之责、代扣代缴税收、开展税法宣传等。

税收国际合作可能的变化方向。数字经济时代,各国之间围绕数据的主权问题、安全问题、收入分配问题的冲突比以往任何时候都激烈。2021年7月,137个经济体已就新一轮国际税收改革方案达成一致,预计于2023年实施。新一轮国际税收改革方案的主要内容可概括为“双支柱”,支柱一引入了“价值创造地”来重新划分国家间的税收管辖权和利润分配权,支柱二旨在通过引入全球最低税率,为各国税收竞争设定一个底线,以结束长期以来各国为吸引外国投资而在企业所得税率方面的“逐底竞争”。下一步,国际税收改革还涉及全球气候目标下各国税收政策的协调问题,这对于正在推进“碳达峰、碳中和”的我国十分重要。我国作为数字经济大国,不仅要积极参与其中,还要适时提出中国方案,主动形塑未来国际数字经济新格局,为构建人类命运共同体作出贡献。

(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长)


建设共建共享的国际税收合作秩序

曹明星

数字时代已然来临。数字经济推动商业模式不断更新,大数据日益方便、丰富和改变着人们的生产和生活。同时,基于大数据的跨时空、规模化价值交换加剧了财富分配和积累的失衡问题。税收是国家取得收入的主要工具,各国当前都很重视数字经济税制构建。在此大背景下,我国应如何构建促进数字经济社会健康发展的税收制度,是一个迫切需要思考的问题。

笔者认为,结合数字税收当前的发展态势,有必要从当下之计和长久之策两个视角加以研判和应对。

观察当前数字经济相关的税制改革,似乎更是一种以反避税为主的当下之计。总体而言,由经济合作与发展组织(OECD)主导的税基侵蚀和利润转移(BEPS)行动方案,其出台背景是国际金融危机导致的财政危机。BEPS第一阶段主要针对法律漏洞补充修订,对税会差异进行系统协调。当时,为了应对跨国公司激进避税,保障税源,无论是主要作为居民国的发达国家还是主要作为来源国的发展中国家,都能够迅速达成共识。BEPS第二阶段针对数字经济推动税收改革,在欧盟主导下,OECD提出市场国征税权的主张,主要目的是在自身相对落后的数字产业领域分得一杯羹。应当说,无论是法国和印度等国的单边税收措施、欧盟区域化的税收安排,还是目前的“双支柱”多边改革方案,在政治层面、经济层面、法律层面都充满激烈博弈和巨大的不确定性。

当今世界正经历百年未有之大变局。国际税收世纪变革要系统反映百年大变局的本质和特征,探索建立促进数字经济社会健康发展的税收制度的长久之策。数字经济的特质要求建立一种平等公平的经济结构。一方面,数字经济凭借巨大的跨时空连接效应,不断拓展众多价值对所有人群的可及性,产生自然的普惠性结果;另一方面,数字经济的整体性和规模性效应更易加剧经济与税基的失衡,倒逼税收形成矫正型公平规则。数字经济的深化发展,将驱使市场交换中原来基于资源、技术、资本等优势要素获得的垄断地位得到逐步纠正和平衡。

数字经济要求采取开放合作理念,不仅要以数据为关键要素,实现数字技术与实体经济深度融合,更好满足不同人群的需要;还要通过完善数字经济治理体系,赋能传统产业转型升级,培育新产业新业态新模式,推动经济持续健康发展。然而,BEPS行动计划作为当前国际税收领域最具影响力的改革方案,无论是1.0版本应对跨国公司反避税的规则设计,还是2.0版本应对数字经济下国际税基失衡的改革方案,均是从存量与竞争思维出发,采用微观和局部的观察视角,表面上通过平衡性规则推动形式公平的经济秩序,实则形成一种垄断竞争的经济格局。此时,作为“一带一路”倡议秉持的共商、共建、共享原则在国际税收领域的具体化,税基共建与利润共享方案理应发展成为BEPS行动计划的中国升级版,实现从反避税的存量竞争秩序迈向税收经济合作中的增量共享秩序。税基共建与利润共享机制下,一是要推动国际税收改革方案扩大公平规则的形式完整性,从工业经济到数字经济的全产业链上设计公平的税收管辖权,实现数字经济和实体经济的全面税基平衡。二是要基于人类命运共同体理念和“一带一路”倡议,倡导税基共建与利润共享,理性对待税收优惠、帮助发展中国家强化财政能力建设,真正促进落后地区的经济增长和新兴行业的普惠性发展。

基于我国数字经济主要处于国内循环的阶段,以及当下对营商环境的要求,笔者认为,我国构建适应数字经济发展的税收制度应从以下方面着手,首先,应配合“一带一路”发展和《区域全面经济伙伴关系协定》推进,借鉴OECD预约定价和成本利润核定制度等安全港规则,通过单边立法、双边谈判和多边协商,与投资所在国分国别、分行业地签订税收合作协议,确定行业利润的合理区间,建立税源共享,给予跨境交易最大的税收确定性。其次,如果“双支柱”数字税改革多边方案最终无法实现,更多国家出于税基和经济利益保护可能会出台数字服务税。在这种情况下,我国可以在全面推行电子发票、严格规范征管的基础上,依据境外劳务从我国取得收入须缴纳增值税的规定,对外国数字经济企业在增值税基础上直接征收适当比例的附加税,这样既有利于保护国家税收利益,又有利于征管,并且不会在国际上引起太大冲击。

(作者系中央财经大学国际税务研究中心主任、教授)


应对数字经济挑战 国际税收合作任重道远

赵妤婕

随着新一轮科技革命的孕育兴起,数字经济快速发展壮大,已成为继农业经济、工业经济之后的新兴经济形态。数字经济对税收制度的挑战也引起相关国家及国际组织的广泛关注和高度重视。

数字经济的税制改革方案有哪些

为应对数字经济带来的税收挑战,二十国集团(G20)、经济合作与发展组织(OECD)、联合国和欧盟等都推出了相应的税收规则方案。

G20/OECD的“双支柱”方案。2019年5月,OECD发布《研究应对经济数字化税收挑战共识性解决方案的工作计划》,提出并行研究“双支柱”。支柱一涉及“用户参与”“营销型无形资产”和“显著经济存在”三个提案,并在之后逐步发展为赋予用户和最终消费者所在的市场国新征税权的融合方案。支柱一旨在重新分配大型跨国企业全球剩余利润的征税权,解决经济数字化带来的税收挑战,使跨国企业在经营活动发生地和利润产生地更公平地承担纳税义务。全球反税基侵蚀提案独立构成支柱二。支柱二通过建立全球最低税制度,打击税基侵蚀和利润转移(BEPS),遏制税收“逐底竞争”。但由于支柱二的净所得计算“繁、难、玄”,至今未达成共识。

联合国的税收协定方案。2020年8月,联合国发布了税收协定范本第12B条讨论稿,允许缔约国对自动化数字服务的总收入进行征税,不设置任何门槛作为征税条件,例如常设机构、固定基地或在缔约国最短停留时间等。联合国的提案是基于付款的溯源规则而非用户所在地,有意识地将“征税”与“支付”挂钩。联合国提出对数字服务总收入所得征税,认定该税本质是流转税性质,不设置抵扣门槛,旨在防止数字巨头避税。

欧盟的税收规则方案。2018年3月,欧盟委员会发布了两项新指令的提案。一是数字服务税临时解决方案,对于全球年收入超过7.5亿欧元,且在欧盟境内的年收入超过5000万欧元的大型互联网企业,按照3%的税率征收数字服务税。二是显著数字存在(SDP)规则综合解决方案,在现有的税制基础上打补丁。符合以下三个标准之一,企业将被视为在欧盟成员国属于SDP:在成员国的数字服务年收入超过700万欧元;在一个纳税年度内向某一成员国提供数字服务的用户数量超过10万;在一个纳税年度内,企业与用户之间订立数字服务商业合同超过3000份。

各国选择不同税改方案的原因是什么

各国(国际组织)应对数字经济挑战的方案各异,根源在于对本国(本区域)利益的考量,力求在保护本国(本区域)数字产业发展的基础上,做到对外国(外区域)数字企业税收的应征尽征。

美国是数字经济第一大国,且美国数字企业的全球化布局成效显著,数字企业的大部分收入来自美国以外。为维护本国利益,美国在国际和国内层面采取了不同的举措。在国际层面,美国坚定地反对单边的数字服务税政策,旨在保护本国的数字产业发展。2019年—2020年,美国贸易代表办公室接连发布公告称,数字服务税“不公平”地针对美国数字公司,而对于OECD主导的国际税收规则调整方案,美国致力于推动对其有利的方案。在国内层面,美国顺应数字经济发展趋势,适时推进税收制度改革。比如确保数字经济和实体经济公平竞争,避免歧视性征税以及双重征税现象;对互联网接入实行永久性免税待遇;加强跨州征管,允许向从事跨州交易的远程销售商征收销售税。

欧盟是率先将数字经济税收政策付诸实践的区域性国际组织。自2018年以来,西班牙、英国、法国、意大利、奥地利等国陆续发布数字服务税方案,支持欧盟的提案。欧盟成员国在国内层面,采取多种措施大力扶持本国数字产业发展。在国际层面,基于公平考虑,对于外国数字巨头积极开征数字服务税。实际上,欧盟成员国征收数字服务税对本国税收收入的贡献极低,经测算分析,已实施和拟实施国家的数字服务税收入对年度总体税收的贡献仅为0.02%—0.07%,难以对财政构成实质性支持。

我国如何应对数字经济税收挑战

我国数字经济发展速度全球第一、规模全球第二,潜力巨大。不能忽视的是,我国数字经济发展更多依靠的是本国强大的用户市场,基础研发和核心创新能力仍需增强。应对数字经济发展带来的税收挑战,我国不能完全参照国外方案,而应立足本国国情,在积极参与国际多边税收规则制定中,不断探索适合我国的税改方案。

我国现有的增值税和所得税体系已覆盖了数字经济相关税收。在国内层面,我国数字企业科技创新不足,全球化程度低,仍需助力发展。在国际层面,我国实行市场准入限制,国外数字巨头较少。即便开征数字服务税,国外数字巨头的缴税额相对有限。因此,我国目前新设数字服务税的可能性较小。

数字经济所引发的国际税收问题不可能也不应该仅仅依靠一国国内法的修补和单边措施的施行,而是有赖于国际税收合作。在全球范围内推行一个大多数国家都认同的税收改革方案困难重重。不仅要在技术层面对可能的解决方案进行影响评估,还需要考虑各辖区之间的利益问题。笔者认为,目前解决数字经济的税收问题,长期需要包容性方案,短期增值税方案更为可行。目前,增值税在各国广泛使用并遵循国际惯例,相关改革更容易达成共识,也有利于缓解数字经济引发的来源国收入减少的压力。

(作者系清华大学中国财政税收研究所助理研究员)


编辑:司壹闻

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