石莹 井然
近日，美国特朗普政府发布了一份备忘录，明确表示在没有美国国会通过相关立法的情况下，经济合作与发展组织牵头的“双支柱”国际税改协议在美国不具有法律效力，美国可能对域外税收措施采取报复性行动。这一政策转变标志着美国在国际税收领域政策的重大调整，预计将对全球税收秩序及跨国企业产生深远影响。
近日，美国劳工部公布数据，2024年12月美国消费者价格指数（CPI）环比增长0.4%，创2024年3月以来最大增幅。分析人士指出，最新数据表明美国高通胀问题再次反弹，可能会强化美联储在今年谨慎降息的决心。图为美国纽约公园大道。
指责支柱一“不公平”
备忘录指出，“双支柱”国际税改协议不仅要求对美国公司的境外收入进行征税，还可能限制美国自主制定符合本国利益的税收政策。因此，特朗普政府通过这一备忘录重新宣示了美国的税收主权，并表明了避免美国税收政策受到外部力量制约的决心。
据了解，“双支柱”国际税改协议分为两个主要部分：支柱一和支柱二。其中，支柱一的核心是重新分配跨国公司的利润至市场国，即那些拥有大量用户或消费者基础的国家，即使这些公司在该国没有实体存在。特朗普政府认为，支柱一中的金额A要求大型跨国公司拿出一部分超额利润分配给市场国（用户国）供其征税的做法，会损害跨国公司居住国的利益，导致美国科技巨头（如谷歌、苹果等）需要向其他国家支付更多税款。针对这些额外的税负，美国科技巨头会通过提高产品和服务价格的方式转嫁给美国消费者，从而增加美国民众的经济负担。此外，利润重新分配机制也会导致这些企业的盈利能力下降，削弱美国企业在全球市场的竞争力，进而影响其在国际市场上的地位。特朗普政府还认为，支柱一侵犯了美国政府的征税权，因为该方案要求将部分利润分配给市场国（用户国）征税，这可能减少美国联邦政府的税收收入。特别是金额A所涉及的跨国公司中约45%为美国公司，这对美国构成了不公平的税收负担。
支柱一中的金额A需要通过各方签署多边公约（MLC）来实施，而该公约至少需要得到30个国家（地区）的批准才能生效。此外，这30个签约方所拥有的跨国公司必须达到金额A范围内企业的60%。由于金额A范围内的企业主要是美国公司，美国若不参加，公约生效的可能性不大。
此外，支柱一中的金额B是用公式法核定的营销和分销企业在市场国应有的留利，目的是用一种简化和高效的方法来解决这类企业的转让定价问题。但金额B如何实施，目前还没有找到各成员方都能接受的方案。从目前“双支柱”税改的进度来看，支柱一基本处于停滞状态。
认为支柱二“没必要”
相比支柱一，特朗普政府对支柱二更反感。支柱二要求各辖区征收税率至少为15%的全球最低税，以避免跨国公司通过低税辖区避税。此协议于2021年获得136个国家（地区）的共识。截至目前，已有大约50个国家（地区）将支柱二的规则（全部或部分）转化为本国（地区）的法律，并开始实施。
事实上，根据现行美国法律，美国的企业税率已符合国际税改协议设定的最低标准。美国的国内企业税率为21%，且国际收入的有效税率将在2026年提高到16.4%，远超经合组织设定的15%。这些税率的确定可追溯至2017年，即经合组织开始推进支柱二谈判之前。
然而，合规不仅仅关乎税率，税基的计算方式同样至关重要。经合组织在计算最低税率时，对税收和收入的定义方式与美国不同。例如，在研发支出的处理方式上，美国允许企业对研发投入进行税收抵扣，以鼓励创新，而经合组织的方法会限制这一抵扣。此外，美国的全球无形资产低税所得（GILTI）制度采取“混合”计算法，即允许企业将不同国家的税收合并计算，在低税率辖区和高税率辖区的收入之间进行调整，而经合组织推行的是“逐国”计算方法，更加强调对低税率辖区的收入进行隔离和补税。由于这些关键税收条款已写入美国法律之中，任何改动都必须经过国会立法，而不是简单地由行政部门执行。这意味着，其落实面临重重障碍。
特朗普政府认为，如果支柱二的目标是确保各国对企业征收最低水平的税款，那么美国的税法实际上已经达到了这一要求。尽管美国全球无形资产低税所得制度并未完全按照协议执行“逐国”计算方法，但其税收制度的整体效果符合协议的精神。因此，没有必要进一步调整以符合支柱二的要求。
特朗普政府明确表明，支柱二在美国并非法律，这并不是一种政策转变，而是当前法律框架的现实。尽管拜登政府支持经合组织的国际税改协议，并希望推动国会立法以实现合规，但迄今为止，国会未通过任何立法来支持该协议，甚至在某些情况下没有做出努力。例如，拜登政府的预算和《重建更好未来法案》曾包含对全球无形资产低税所得制度的逐国计算方法的调整，但最终该法案在国会被删减，未能包含相关修改内容。
特朗普政府认为，即使拜登政府曾作出外交承诺，但这些承诺并不具备法律效力，行政部门无法单独推行该协议。特朗普政府强调，美国财政政策必须由国会决定，而不是由国际组织或行政命令推动。
美国威胁对征收最低税采取报复措施
特朗普政府认为，支柱一和支柱二都对美国的经济和财政主权构成威胁。美国不应在税收政策上受外国控制，而应保持自主权。
特朗普政府认为，如果经合组织成员国对美国公司征收全球最低税，美国将采取报复措施。
此外，特朗普政府还强调，如果经合组织成员国对美国公司征收歧视性的数字服务税，美国也将采取反制行动。数字服务税虽然在支柱二之外，但与经合组织的国际税收改革密切相关。特朗普政府认为，经合组织部分国家以数字服务税为借口针对美国科技公司，这是不可接受的。
特朗普政府采取报复措施无须国会批准，且报复行动可能会迅速展开。据报道，特朗普政府已发布行政命令，要求财政部在60天内审查外国税收政策是否存在歧视性，并采取必要的反制措施。
美国众议院筹款委员会也将税收问题政治化，强调外国税制对美国公司的不公影响，进一步激化了国内对支柱二的反对情绪。
该委员会早在2023年9月就明确表示，未经国会同意，拜登政府的国际税收承诺无效。2025年1月22日，众议院筹款委员会主席史密斯与25名众议员共同提出了一项名为《捍卫美国就业和投资法案》的议案，旨在为特朗普提供反击外国政府实施低税支付规则和征收数字服务税的必要手段。该法案的核心内容包括：要求美国财政部识别外国针对美国公司实施的域外税权和歧视性税收政策，一旦确定某国实施了不公平税收政策，来自该国的投资者和企业在美应税税率将在4年内每年提高5个百分点；4年后若这些不公平税收政策仍未取消，相关税率将在原有基础上再提高20个百分点；若外国废除其域外税权和歧视性税收政策，美国相应的对等税收措施也将停止执行；只要其他国家不对美国公司和劳动者征收不公平税收，美国的对等税收措施就不会启动。特朗普政府的立场与众议院筹款委员会的强硬态度一致，且相互支持，最终导致美国退出全球最低税协议。
全球税收治理面临挑战
特朗普的行政令和众议院的法案将“双支柱”国际税改推到了历史的风陵渡口，标志着国际税收体系的新一轮调整与博弈已开始。
美国税收改革组织主席格罗弗·诺奎斯特赞扬特朗普的决定，认为其恢复了美国的主权并保护了美国低税、低能源成本和少监管的竞争优势。伦敦研究各国税收政策的非政府组织税收正义网络对特朗普政府的决定持批评态度。该组织认为，特朗普的行政命令将阻碍经合组织为遏制跨国公司避税所做的努力，跨国公司将利润从高税率辖区转移到低税率辖区的做法对非洲等地区尤为具有负面影响。
非洲税务管理论坛（ATAF）官员表示，特朗普的退出可能会导致经合组织的全球税收体系面临崩溃，尤其对非洲国家的税收收入产生不利影响，并可能推动非法资金流动。
欧盟对特朗普的决定反应冷静，表示即使美国不遵守经合组织协议，其他国家仍可通过自愿联盟在国内落实最低税目标。欧盟计划与美国新政府讨论如何确保对跨国公司征收最低税，并强调如果特朗普政府采取报复措施，后果可能是严重的，但风险仍然可控。安迈顾问有限公司的常务董事兼税务办公室负责人凯文·雅各布斯表示，特朗普的命令并不意味着美国完全退出国际税改协议，而是要求国会重新审视协议，这可能导致美国在全球税收框架中的地位发生变化。
印度采取等待观望的态度，认为美国退出国际税改协议对印度税收影响有限。爱尔兰则认为，美国的决定可能加剧国际投资者的犹豫，并凸显爱尔兰对公司税收的过度依赖。
美国加州大学洛杉矶分校法学院税法专家金伯利·克劳辛指出，国会共和党人的立场暴露了他们不希望美国跨国公司在任何地方纳税的真实意图。克劳辛还警告，特朗普的关税报复措施可能推高美国商品价格并导致通胀上升，这与其承诺言论相悖。毕马威全球税务政策负责人格兰特·约翰逊表示：“我们看到国际税收正从多边领域向具有强有力单边主张的双边领域转变，这是一个新的税收世界。”
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