一、通州区农村经济体制改革基本情况

    （一）经济体制改革历史

    通州区政府从2003年开始，在梨园镇车里坟、大稿村两个集体经济实力较强的村进行了农村集体经济产权制度改革试点。改革试点村把包括集体资金、土地、房产、各种机械设备在内的所有集体资产变成了股权，成立村民董事会，组建股份公司或股份合作社。实行基本股和劳龄股相结合的计股方案。自1956年合作化以来，在本村范围内以土地、农具等生产资料加入本村集体经济组织成员及其直系子孙，且户口现在仍在本村的农民享有基本股；自1956年合作化后至1983年第一轮土地承包前户口在本村且实际参加集体劳动的人员或在村办集体企业参加工作的人员享有劳龄股。建立起股份公司或股份合作社后农民按照持股比例每年从村集体取得所得。而上述所得源自股份公司或股份合作社的存款利息及集体资产经营所获得的税后净利润。已完成产权制度改革的村落，在满足城市建设需要的同时有效保全了集体经济组织资产，极大地调动了村民加快发展本村经济的积极性。

    （二）改革后成立的公司的总体情况

    为了掌握农村经济体制改革后，分红的总体情况，通州地税局对辖区内的永顺镇、梨园镇、宋庄镇等三个乡镇15个村子的经济体制改革情况进行问卷与实地调查。经调查，上述涉及到改革的15个村2006年经济总收入49763.78万元，分红总额达到1585万元。改革成立后的公司多以合作社（11个）或投资公司（4个）作为企业名称。经济性质是集体所有制或股份合作制。15户的公司累积总股本为45652万元，每股单价1元，人均持股40715份，个人最高持股519171份。持有基本股人数16533，持有劳龄股人数10810.共有持股人11397人，按年龄段划分：18岁以下有1817人，18岁以上有9580人。按性别划分：18岁以上男性4318人，18岁以上女性5262人；18岁至55岁男性3041人，55岁以上男性1035人；18至45岁女性2412人，45岁以上女性2780人。非青壮年共5632人，持股比例战总股份的49.42％；青壮年共5765人，持股比例50.58％。这15户家公司分别在05年成立4家，06年成立6家，07年成立5家，据统计07年上半年收入合计是756.11万元。经营项目主要是社区家庭服务、劳务服务、技术培训、信息咨询，承包、租赁。分配股金的来源多是村委会拨入和租金收入。大部分村子不在单独给予村民保险、补助、退休金等。

    二、国家现行的涉农税收优惠政策

    国家为扶持"三农"，制定了许多涉农税收优惠政策：一是取消了农业税。从2003年开始农业税逐步在全国各省市取消，到2006年，全国所有的省市都取消了农业税，几千年来的"皇粮国税"寿终正寝。二是国有农口企业、事业单位从事种植业、养殖业和农林产品、渔业等初级加工取得的所得暂免征企业所得税。三是生产销售农膜、化肥、农机、农药免税。四是对直接用于农业科学研究，试验的进口仪器设备、技术转让免征营业税。五是农业技术咨询服务，农牧业技术转让免征或减征所得税。六是对销售水产品、畜牧产品、果品、粮食等农产品的个体工商户，以及销售农产品占总销售额50％的个体户增值税起征点一律确定为5000元，按次纳税的，起征点一律确定为每次销售额为200元。七是农民从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得的所得，已缴纳农业税、牧业税的，不缴纳个人所得税。八是取消农业特产税、减征或免征农业税或牧业税后，农民取得的农业特产所得和从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得的所得，仍暂不缴纳个人所得税。九是取消农业特产税，减征、免征农业税或牧业税后，农民销售自产农产品的所得，仍暂不缴纳个人所得税。

    三、对农村产权制度改革后涉税问题的剖析

    （一）城乡税制结构不合理

    在城市维护建设税方面，农民也是该税的纳税人，但却只是用于城市建设的专项资金，却没有一分钱用于农村建设。这些差异既不利于从观念上和制度上消除城乡差别、建立城乡统一的大市场，也不利于推进社会主义新农村建设。新农村建设主要是各种设施的建设，大多涉及建筑安装工程。农村建筑安装基本上采取村（组）、农户自筹原材料，雇请工匠或亲朋帮忙，实质上是一种自建行为，但营业税对此种情形没有界定为自建行为，造成政策执行上的不一致，影响了税收的公平性。

    （二）农业产业化税收不公平

    目前，国有农口企业、农业产业化重点龙头企业可享受企业所得税免征优惠，而其他从事种植养殖的企业、农产品初加工企业却没有企业所得税优惠。同样是从事种植养殖业和农产品初加工，在所得税上如果是企业就要征收企业所得税，如果是个体工商户则免征个人所得税，显然制约了农业产业化、集约化和规模化生产。

    （三）股份合作社的法律地位及税务登记问题

    对于改革后新成立的企业，虽多以股份合作社或股份公司名称存在，但其仍具有经济组织功能和社会管理功能。作为经济组织功能在筹集资金，发展经济，解决分配等方面发挥很大作用；作为社会管理功能，将股东享有的股权同义务服兵役、遵纪守法相挂钩。这种做法对促进农村精神文明建设有积极的作用，但是把行政措施与经济措施混在一起，也导致农村股份合作制的经济组织无法发育成为现代市场经济主体。农村股份合作组织承担着大量的社区公共开支，必将增大股份合作组织的经营成本，降低其盈利水平，直接影响股东的分红。正是其定位的不准确性，使得改革后成立的企业既按《公司法》注册登记纳税，又同时又支付社区公共开支，导致改革后集体经济组织权利和义务的严重不对称，相应地增加了税收负担。如果国家不给股份合作经济组织以优惠的税收政策，将股份合作经济组织与规范的股份制公司一视同仁，也必将从根本上制约股份合作经济组织的规范、健康发展，其股权的资本化、社会化经营更无从谈起。

    （四）个人所得税问题剖析

    由于实行产权制度改革的村民大部分脱离农业生产，村民（特别是非青壮年劳动力）维持生活的收入来源主要是分红。同时也存在部分从村集体取得分红，并在城镇就业，取得固定工薪收入和自主经营取得收入的个人及在村集体企业就业的部分村民。针对农村产权制度改革后，农民取得的非从事农业生产的分红，与一般企业分红有何区别，如何征收个人所得税，既关系到农民切身利益，又影响到社会稳定。

    1."分红"所得作为农民的唯一收入来源不应按"股息红利"所得征税。目前，实行产权制度改革后的村民大部分脱离农业生产，已无地可耕。根据上述统计数据，农民（特别是非青壮年）维持生活的唯一收入来源就是从集体取得的所得。再有，体制改革后，原来村里向老百姓发放的福利、养老金等都已被取消。个人所得税法中所指的"股息、红利所得"，一般情况下，不是人们赖以维持生计的主要收入来源，而是主要职业收入之外的补充，其生计费用、赡养费用已在主要的其他收入项目中扣除。所以"分红"所得作为农民的唯一收入来源不应按"股息红利"所得征税。

    2.不同于一般股份制企业的分配股息、红利。农村集体产权制度改革，是从共同共有到按份共有的转变。其性质是资产变股权，农民当股东；其目的是以还权于民，让利于民为核心，加快农村城市化进程，解决农民的后顾之忧。即是首先将已有资产量化到人。《关于企业改组改制过程中个人取得的量化资产征收个人所得税问题的通知》（国税发〔2000〕60号）文件中规定， 允许集体所有制企业在改制为股份合作制企业时可以将有关资产量化给职工个人。对职工个人以股份形式取得的仅作为分红依据，不拥有所有权的企业量化资产，不征收个人所得税。对职工个人以股份形式取得的拥有所有权的企业量化资产，暂缓征收个人所得税。农村经济体制改革中涉及个人的这种做法，更类似于国税发〔2000〕60号文件中提及的经济行为。当农民按比列取得所得时，才需要以一种合理的个人所得税项目征收个税。而农民的所得是以基本股、劳龄股所持有比例为准分配而得，如前文所述，这两种股份的取得是在农村特有经济历史环境下的产物，是一种近似于工资薪金的新的分配形式，因此这种情况下农民取得的所得，更应按照现行个人所得税法的工资薪金形式合理征收。

    （五）当前其他涉农税收政策存在的问题

    1.涉农税收优惠政策不够系统，各项政策内在的联系有待加强。现行各项涉农税收政策比较零散，不够系统，缺乏具有纲领性的重点政策。此外，一些涉农税收政策内在联系有待进一步加强。比如对农村个体工商业户实行增值税和营业税起征点制度，意在减轻负担，以利于农民休养生息。但是增值税、营业税优惠了，个人所得税却又由于应税所得额的增加而增加，两项政策相互间存在矛盾，政策效果减弱。

    2.税收优惠政策存在城乡差异，有失税收公平。目前许多税收优惠政策存在城乡差异，农民和农村难以享受。比如劳动就业服务企业减免税政策、下岗再就业税收优惠政策、军队退役干部就业税收政策只局限于城市失业或就业人员，农村人员不能享受，在税收政策上没有体现出农村与城市、农业与工业、农民与工人之间的平等；对失地农民和农村退役士兵，没有鼓励吸纳就业的税收优惠政策，失地农民与城镇下岗失业人员，同样是失去了生产劳动对象，税收优惠却不同，明显缺乏公平性，制约了农民的增收渠道。

    3.农民间接税收负担比较重，涉农税收优惠惠及农民少。尽管取消了农业税，农民直接税收负担下降，但是间接税收负担依然比较重，同时现行税制难以体现工业反哺农业的原则。比如国家对农业生产资料，如饲料、农膜、农机具、化肥、农药、种子、种苗等等，从生产到销售环节都实行减免退税政策。政策的初衷是为了照顾农民利益，减轻农民负担，但实际上真正获利的是生产厂家或经销商，生产资料水涨船高，农民并没有真正得到实惠。又比如农产品加工企业收购农产品免征增值税并可按规定的税率实行进项抵扣，然而企业照样压级压价收购（尤其是农产品供过于求时），优惠政策大打折扣。

    四、如何完善税收政策，促进农村经济体制改革顺利进行

    （一）调整和完善涉农税收优惠政策，促进农民增收

    1.合理简并税制。要对目前大量的涉农税收优惠政策进行归并和简化，使之系统化，更易于操作。要重视各类政策相互之间的内在联系，避免出现政策矛盾、影响政策效果。比如在个人所得税政策的调整上，要协调好个人所得税与增值税和营业税起征点的关系，建议增值税、营业税起征点以下部分免征个人所得税。

    2.鼓励农民购置生产和生活交通工具。对农民个人拥有的摩托车、农业生产与对外营运兼用的农用车船免征收车船使用税。

    3.鼓励农村传统手工艺发展。对农村手工匠提供的劳务收入及所得，免征营业税和个人所得税。对农民工打工收入免税，对农村村民、或者在农村村组投资经营的小规模纳税人免征个人所得税，降低农村在农村村组投资经营的小规模纳税人免征个人所得税，降低农村中小企业所得税税收。

    4.实行税收返补。适当降低农产品税率，提高农产品增值税扣除率，进一步减轻农产品税收负担。对农民难以受益的优惠政策可以取消，改为财政直接补助形式。比如对农资产品生产、加工的工业企业的税收不再实行减免，而是按规定的税率恢复进行征税，所征收的税款集中上交国库，由国家统一对农民和农业实行直接补贴，真正体现"工业反哺农业"的政策策略。或者实行"零税率"和高额补贴，对农业生产资料生产免税，将农民购买的生产资料负担的税收，通过年终填表的方式进行返还，在国家经济实力允许的情况下，农民还可获得高额补贴。

    （二）对农业项目实行税收优惠，促进农业产业化结构和农业产业化进程

    1.支持农业产业化和产业结构调整。将现有的对国有农口企事业单位从事种植养殖业和农林业产品的初加工业的税收优惠扩大到所有在农村从事种植养殖业经营和农林业产品的初加工业的企事业单位和个人，并将免税品种的范围扩大到所有种植养殖品种；对其固定资产加速折旧、技术开发费税前扣除、国产设备投资抵免等税收政策上，享受国有企业同等待遇。

    2.鼓励和支持企业发展农产品加工，提高农产品附加值。对从事农林产品初工加工的国有农口企事业和农业产业化重点龙头企业的企业所得税优惠，扩大到农村所有从事农林产品初加工的企事业单位。

    3.促进农村组织企业专业化规模化发展。对农村兴办的专业合作经济组织，为农民提供的农副产品中介服务收入免税；鼓励农民以市场为导向走市场化、专业化、一体化路子，创造农产品大流通、大集散环境；加大对国家级农业产业重点龙头企业从事种植业、养殖业和农林产品、研究开发新产品、新技术、新工艺产品等的税收优惠力度；加大对农产品企业进出口税收优惠政策力度，增强农产品的国际竞争力。

    （三）明确农村股份合作经济组织的法人地位，使其有合法的税务登记

    建议对农村股份合作制组织的经济组织功能和社会管理功能相分离，把农村股份合作制组织的社会管理功能还政于民，使股份经济合作组织成为独立经营的主体，确保其在市场经济环境下正常的生存和发展，取得法人资格，在法定的政府机关注册登记，经营者把工作重点放在经济发展上。进而，按照《税务登记管理办法》办理税务登记，并明确其登记类型为"税务登记"，规范其缴税行为。

    （四）建议明确对产权制度改革后村民因持股所得按"工资薪金所得"计征个税

    党的十六届五中全会通过的《建议》提出：在未来的社会经济发展中，要"更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。"这是我们党在贯彻落实科学发展观的新形势下，对社会收入分配政策所做的一次重要调整，对构建和谐社会具有重要的意义，更是社会主义的本质体现。目前，我国个人所得税实行分项所得税制，即按照以规定的不同项目征收个人所得税。对农村经济体制改革后，农民从集体取得的所得应按照个人所得税"工资、薪金所得"项目征收。

    1.按股息、红利所得征税税负过重，按工资薪金所得征税较为合理。实行产权制度改革是新生事物，对改革过程中产生的新的经济现象还没有更加合理的税收政策加以适用。股息、红利所得在缴纳个人所得税税前没有任何扣除项目，若对于农民特别是非青壮年劳动力的村民，取得的总额并不多的分红按20%税率征收，税负明显过重。对于农民个人取得的所得若采按工资、薪金的项目进行计算个人所得税，可扣除1600元标准减除费用，而且要按超额累进税率计算，所以税负相对较低。这样既平衡了农民和城市取得工薪收入的纳税人共同适用费用扣除标准的问题，又保障和支持了社会主义新农村建设的稳步推进。

    2.明确合理劳动年龄，充分考虑未成年人和老人的利益。 经查阅《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国未成年保护法》《国务院国发〔1978〕104 文件》等相关文件规定，"在我国年满18岁为成年人，可以被用人单位录用。"、"凡是在党政机关、群众团体和全民企事业单位工作的干部和工人（含1971年11月30日以前的国家计划内长期临时工），男年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，干部参加革命工作年限满10年，工人连续工龄满10年的符合退休条件。"那么对于已无地农民，建议按照上述规定，对不同性别即年龄段的农民在按照工资薪金所得征收个人所得税上区别对待。要求对于年满18周岁、女55岁以下，男60岁以下的农民取得的因持股所得计算缴纳个税；对未满18周岁及女55周岁、男满60周岁的农民取得的因持股所得免征个税。此种做法能充分照顾未成年人和"退休人员"，体现税法公平。

    3.充分考虑农民实际困难，严格执行工资薪金相关税收政策。通州区已改革的农村，村委会或投资公司在给农民支付所得时，在每月支付一些生活费用，平均300至500元，年终一次性发放按股份分配的所得。根据现行个人所得税相关规定："一个月内发放的全年一次性奖金、年终加薪等各项年度奖金，可合计作为一次收入，按12个月分解后确定适用税率和相应的速算扣除数并据此全额计算纳税".将农民在年终取得的所得视同年终一次性奖金，计算个人所得税。并依此数据进行个人所得税全额全员申报。

    4.参考〔94〕财税字20号文件精神，执行减免个人所得税优惠政策。因我国现行个人所得税法对不同所得项目规定的税率不一致，那么因确定非同一所得项目，则可能导致对纳税人的税负有轻重之分。但是，若对纳税人取得的所得给予免税的优惠政策，则即使收入项目不同，也不会产生税负差异。若从此角度考虑，再充分认识到我国农村的广大农民相对处于低收入的现实情况，建议对农民的所得给予一定减免政策。经查询，〔94〕财税字第20号文件中规定，"对个人从基层供销社、农村信用社取得的股息、红利收入，免征个人所得税。".即使是判定从村委会或股份公司取得的按持股比例分配的所得为工资薪金收入，也可参考上述文件，对农民该项所得暂免征收个税。

    （五）建议从以下三点完善其他涉农税收政策

    1.出台激励农业基础和公益建设的税收优惠政策，促进村容村貌改善。一是基础设施建设减免税。新农村建设涉及农村、农业和农民的方方面面，大部分项目涉及建筑安装税收，对由村民委员会和农民个人组织施工的属于村级建设社会主义新农村规划方案中的基础建设工程项目，可视同为自建行为，免征营业税；对外发包的诸如农村住房、公路、水利、饮水、沼气、电信和供电等基础设施工程项目，对取得此类建筑安装工程收入的施工单位和个人，可减征营业税和所得税；同时对基础设施建设所占用的耕地，可免征耕地占用税；二是鼓励纳税人向农村公益、救济性捐赠。对企业向学校、农村合作医疗体系、环保和乡村基础设施捐资允许税前扣除；三是支持农村公益事业发展。对村办非营利性的从事农村文化、体育、卫生、教育的机构或场所如卫生所（室）、文化室、放映室、培训场所、体育场所等，收取的服务性收入，免征各项地方税收；对农民公益事业建设所占用耕地，免征耕地占用税；对电信、电力、水利企业对农村落后和边远地区进行的附加基础设施投入实行有所限的减免税。

    2.构建城乡公平的税收环境，扩大农民增收。一是扶持失地农民和农村多余劳动力自主创业。对失地农民和农村退役士兵从事个体生产经营的，可比照下岗失业人员再就业税收优惠政策；对吸纳失地农民和退役士兵就业的企业，可比照城镇下岗失业人员再就业税收优惠政策减免。对农村富余劳动力在非农产业再就业，或自谋职业，对企业或就业者本人给予城镇下岗职工相同的政策优惠；二是支持农村个体经济发展。提高农村个体经营户的营业税起征点，对乡镇及农村营业税起征点调整到与城市城区一致的标准。鼓励农民在农村以自然资源为依托，发展观光休闲农业，对本村农民在本村举办的属于"农家乐"性质的旅游服务业，给予定期定额减免税收优惠。今后国家出台新的税收优惠政策，要实现城市和农村的统一，避免出现对农村、农业和农民的政策歧视。

    3.加大科技知识及资金税收扶贫力度，服务"三农"经济。 一是鼓励社会对农民培养塑造，提高农民综合素质。对各类经济实体、社会中介机构举办的农民职业技能教育培训，免征营业税和所得税；对农业科学技术的发展和进步，对于农村科学技术普及和推广应用、农业科学技术实验和培训服务的在税收政策上要扶持。采取积极的税收政策支持"村村通"广播电视工程，让广大农民更多的了解政策、了解市场，活跃农民的文化生活；二是鼓励农业科研机构、高等院校参与研究开发农业优良品种和农业生产技术，鼓励生产优质高效无公害绿色产品，大力发展"生态农业"等；三是促进农技人员和农民自主创业。对科技人员创办企业和中介机构，从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，给予免征营业税和企业所得税的支持；对科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予农村科技人员的个人奖励，免征个人所得税；对集体所有制企业改为股份合作制企业时，科技人员个人以股份形式取得的拥有所有权的企业量化资产，免征个人所得税；四是深化对农村金融和信贷的支持力度。采取降低或采用零税率的办法征收"三农"金融贷款营业税；采取提高贷款风险准备金费用标准等办法，降低或免征企业所得税。积极支持农村金融改革向市场化方向发展。积极运用税收杠杆支持现有农村合作基金会的改造和改制、将现在广泛存在的农民非正规民间金融行为正规化，从根本上解决农民贷款难的问题，为农民发展生产创造条件。

    作者：北京通州地税局局长