破解基层财政困局和促进发展方式转变

　　1994年我国实施分税制财政体制，搭建了市场经济条件下规范我国中央与地方财政分配关系的基本制度框架。其后十余年的运行中，这一体制框架发挥出一系列正面效应，同时也逐渐显露和积累了一些问题，并引发了一些诘难和怀疑。其中，有一种十分值得商榷的倾向，是把制度运行中由“过渡性”所引发的运行矛盾和欠缺，归结为对制度框架自身合理性、科学性的质疑，甚至把国民经济发展模式转变的一些棘手现象的根源，也一古脑归结于分税制。对此，很有必要正本清源，客观看待和总结分税制对于中国实现经济社会转轨的重大意义，正确认识分税制实行以来部分地方基层财政困难以及一定阶段出现投资过热的真实原因，从而为今后财政体制改革和整体配套改革的深化，廓清基本思路。

　　一、跳出财政看财政：财政体制如要适应市场经济的客观要求来“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途

　　在一定意义上说，分税制对于整体改革具有前提意义的，首先是正确处理了政府与企业的关系，即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础方面的一个关键性难题，即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。

　　与此同时，分税制对于中央、地方关系的处理，也密切关联市场经济全局。在分税制体制框架下，各级政府的事权—财权—财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排：所谓事权，是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界；财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等；至于各级财力的形成，首先应依托于本级财权，其次在有必要的情况下，对欠发达地方应加入转移支付财力的支持，使财力与事权相匹配。在体制设计中，财权的合理配置至关重要，不可以跳过财权配置直接寻求“财力与事权的匹配”，因为财权（广义税基）的配置，是结合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排，回避和忽视这一环节，就必然要陷于无穷尽的讨价还价和面对过度泛滥的非客观因素，无法长治久安。当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“财力与事权的匹配”，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区政府其财力也能与事权大体相一致的结果。

　　我国多年来的改革探索和运行实践证明，为了建立社会主义市场经济新体制，与之配套的财政体制，必然要选择以分税制为基础的分级财政，除此之外，别无它途。因此，对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须旗帜鲜明地加以肯定和维护。

　　二、正确看待关于分税制的两大质疑：基层困局和投资过热不是分税制的必然结果，恰恰是与分税制体制未能在省以下真正贯彻落实有关

　　（一）关于基层困难局面与分税制关系的简要分析

　　1994年之后，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来，欠发达地区对此反映最为强烈。本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，那么为什么在现实生活中却没能体现出来？其基本原因在于，1994年之后，由于多种原因，省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展，直到目前，总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，现行财政分配关系中的矛盾和困难（特别是基层财政困难）其原因不在于分税制，而恰恰在于分税制没有得到真正贯彻落实。随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和问题，并不是分税制之过，恰恰是在省以下各级的体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道而使实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等的负面作用累积、凝固和放大之过。不按划分税基模式，而依照讨价还价的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系，使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大，转移支付也做不实。客观地说，1994年后，中央财力比重提高是必要的；省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强：“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”因素，但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺，财权配置不得章法，财权重心上提后转移支付又跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层。当然，基层困难，与中央层级转移支付力度虽在努力提高、但仍远远不够也有关。从1994年至2007年，中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重由13.6%提高到2007年的36.7%，年均上升1.8个百分点；其中财力性转移支付由189亿元增加到7093亿元，年均增长32.2%；专项转移支付由361亿元增加到6898亿元，年均增长25.5%，可谓已竭尽全力。但是，如果省以下体制不按分税制思路构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，光靠中央转移支付必定是力不从心、事倍功半、难以为继的，不可能形成合理的长效机制。

　　进一步分析，十余年间分税制之所以在省以下难以真正贯彻和推行，问题的症结是表现于：在我国，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致（从国际上看，也找不到五级框架下搞分税制的经验，普遍模型是“三层级”）。

　　（二）关于投资过热与财政体制关系的简要分析

　　地方政府承担着促进就业、改善民生、解决社会矛盾等一系列重要职责，发展经济是地方政府所关注的最主要的目标，这无可厚非，关键是要转变经济发展方式和实现政府职能合理化，使地方政府的主要责任定位于提供经济发展的良好环境，而不是一味扩张投资和粗放式发展。为了促使地方政府实现经济发展方式的转变，我国在1993年设计分税制财政管理体制时，就已经考虑要减少财政增收与地方投资和发展制造业的关联程度，将增值税“大头”划归中央（中央75%，地方25%），将烟、酒等商品的消费税全部划归中央，同时建立和发展“因素法”转移支付制度；2002年的所得税收入分享改革也是遵循了这一思路（中央拿60%，地方拿40%，中央增收部分全部用于支持中西部欠发达地区）。

　　客观地说，这种制度设计和分配关系的改进，已经发生了调整地方政府行为的一系列正面效应，但还需要与各个相关方面的体制改革和机制改造形成更好的配套关系来扩大和巩固其效应。在对地方官员实际上仍以GDP为核心政绩考核指标（并加上“任期办X件实事”的压力）的情况下，消解地方政府增加投资和发展制造业的动机，与财政分配体制的改进之间，尚未能够形成正面直接对应的因果关系，1994年分税制改革后，地方加大投资、兴办企业的积极性虽然得到了一定遏制和矫正，但仍不足以进入“既不越位、又不缺位”的职能合理化状态，究其原因，主要是因为不少地方投资仍可通过土地一级市场收入等预算外财力和政府出面的“招商引资”举措来支持，并在官员的政绩考核方面得到了明显的正向回应，使之成为地方决策层面持续的兴奋点。要真正解决这方面的问题，必须实行地方官员政绩考核制度、行政决策体制等方面的配套改革，以及使分税制在省以下得到实质性的贯彻（包括使不动产保有环节的物业税，成为地方财源支柱，从财政利益上自然而然地引导地方政府关心投资环境、基本公共服务的改进而不是投资本身）。此外，从国内外的经济发展实践看，如果按某些指责把分税制财政体制说成是导致投资增长过快和经济偏热的根本原因，那么我们既不能解释分税制改革后我国经济发展既出现通胀、又出现通缩的现象，也不能解释国外所有实行分税制财政体制国家无投资过热特征的这种经济发展现象。

　　的确，目前我国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以生产型增值税为主体的流转税依赖程度仍然较高，非税收入管理中的不规范程度也仍然较高，这些也确实与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，但这些绝非分税制财政体制之过，板子打到分税制上，是完全打错了地方，而且寻求这些问题的化解之策，则十分需要通过深化分税制体制改革，来改进地方税体系、地方税基配置和相关体制安排。

　　三、应使近期目标与中长期目标相结合，对症下药，标本兼治，治本为上：积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件

　　从当前的短期视野看，比较现实的可选择举措，一是调整与完善缓解县乡财政困难的激励约束机制，研究出台县乡最低财政支出保障机制。应合理确定县乡财政最低支出需要，并明确省级财政承担保障责任，加大对县乡等基层政府的支持力度，努力缩小省内地区间财力差异。二是完善转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，改进标准收入和标准支出的测算办法；规范专项转移支付，清理整合专项转移支付项目设置，规范配套政策，尽可能不增加新的专项转移支付项目。三是努力合理划分政府间事权，明晰界定各级政府间的财政支出责任；完善与事权相匹配的地方财力保证机制，尽量减少不必要的收入上划下转。

　　从中长期看，需要特别把握好“治本为上”的要领，积极、稳妥、系统地改造省以下体制安排。其要点，正如党的十六届五中全会以及党的十七大报告所指出的，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，“全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。

　　“省管县”和“乡财县管”等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍：“乡财县管”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。如我国在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实中央十六届五中全会和十七大“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构；同时这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”状态的机制。按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。同时，分税制在省以下如能得到贯彻落实，加上科学发展观指导下官员政绩考核制度的改进、国家主体功能区规划的制定和推行，等等，必将对地方政府行为合理化产生显著的正面效应，有力地消除投资过热的机制性根源。

　　当然，要切记改革不宜“一刀切”地简单硬性推行，而应强调因地制宜、分类指导。管理半径过大的省份，“省管县”需要更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇，目前不宜照搬“乡财县管”办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而且必须与内地区别对待；等等。

　　主要参考文献：

　　贾康：《我国地方财政体制改革探讨》，《中国财经信息资料》2002年第1期。

　　贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期。

　　贾康等：《地方财政问题研究》，经济科学出版社2004年8月版。

　　贾康、白景明：《关于中国分税分级财政体制安排的基本思路》，《经济学动态》2005年第2期。

　　贾康、傅志华、阎坤、李明：《关注省以下财政体制改革——“浙江现象”及其启示》，《中国财经报》2004年9月23日。

　　课题组：《改进省以下财政体制的中长期考虑与建议》，财政部科研所《研究报告》2005年第6期。

　　贾康：《正确把握大思路，配套推进分税制》，《小城镇建设》2006年第3期。

　　贾康：《分税制改革需要继续深化》，《中国改革》2006年第2期。