作为与市场经济相配套的财税体制基本模框架，在十余年的运行中发挥出了一系列正面效应，同时也逐渐积累和显露了一些问题，并引发了一些诘难和怀疑。日前，列席全国政协十一届二次常委会议的贾康委员从一个财政学专家的角度，作出了正本清源式的阐释。

    1994年后，全国财政收入强劲增长，地方财政总收入也不断提高。与此同时，县乡财政却叫苦不迭，特别是欠发达地区。这个事实表现出来的区域、层级间两极分化的现象，让人们把责难的目光投向了1994年开始运行的分税制。本来，增强各级政府事权与财权的相互匹配，并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与财力的一致，正是分税制财政体制的精神实质所在，为什么在现实中却没有体现出来呢？“这正是由于分税制没有在我国省以下得到真正贯彻落实的结果。”贾康委员说。作为财政部财政科学研究所所长和国内多个省级政府的顾问，贾康委员对分税制这十几年的运行轨迹洞悉在胸。他指出，随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和诸多问题，并不是分税制之过，恰恰是在省以下各级的体制过渡中，没有能够真正进入分税制轨道，替而代之的是“分成制”、“包干制”等五花八门、复杂易变的模式。以这些带有强烈的讨价还价特征的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系，所带来的直接后果就是地方高端层级上提财权、下压事权的空间增长，转移支付也做不实，最终苦了县乡基层。

    这些困难，中央政府一直在努力缓解，据贾康委员提供的数据显示，从1994年到2007年，中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重从13.6％提高到了36.7％。其中财力性转移支付由189亿元增加到7093亿元，年均增长32.2％；专项转移支付由361亿元增加到6898亿元，年均增长25.5％。在贾康委员看来，中央政府可说已竭尽全力，但如果省以下体制不按分税制思路构建好，在我们这么大的国家，又有如此悬殊的地区差异，将不可能形成合理的长效机制。

    对于一直颇受诟病的由地方政府主导的扩张投资和粗放式发展，贾康委员表示，分税制在设计之初，就已经考虑了要减轻财政增收与地方投资和发展制造业的关联程度，所以将增值税“大头”划归中央，消费税则100％归中央，2002年的所得税收入分享改革也是遵循了这个思路。但是，他也坦陈这种制度设计和分配关系的改进，还需要与各个相关方面特别是行政体制改革和机制改造形成更好的配套关系。贾康认为，在对地方官员实际上仍以GDP为核心政绩考核指标的情况下，消解地方政府增加投资和发展制造业的动机还收效不够大，与财政分配体制的改进之间，尚未能够形成正面直接对应的因果关系。

    对于在未来的财税体制改革中，如何化解基层困难并能够促进地方政府投资行为合理化，贾康委员十分强调政府层级的扁平化改革。他表示，如果我国在“省管县”和“乡财县管”这两项财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实党的十七大提出的“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构。

    “原来的五级架构要搞分税制是无解的，变为三级就可能柳暗花明、豁然开朗。”贾康委员认为，三级架构将会有力促进事权的划分清晰化、合理化，并据此构建与事权相匹配的分税分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本。他相信，这样的一种改革思路的推行，将会有效地、决定性地缓解基层财政困难，并促进与地方政府职能、行为合理化密切相关的发展方式的转变，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”状态的机制。